国内大局   当代世界   学术人生   社会治理   领导论苑   党史党建   市场经济   军事国防   党校教学   中外历史   民主法治   思想理论   文化教育   学员论坛   调查研究   读书治学   党校新闻   科技前沿   党校科研   文史参阅   学习文苑  
  首页 > 特别转载
改革!改革!还是改革!
—— 《习近平复兴中国》 连载
来源:学习时报    作者:[美]罗斯·特里尔 主编    2016-10-03 10:55:22

  2012年12月7日,就任中共中央总书记还不到一个月,习近平在温暖的深圳开启五天的广东之行,这是他就任后的第一次考察调研,也是时间最长的一次。从深圳他又去了珠海、佛山、广州。这是一条邓小平在1992年“南方视察”时走过的路线。

  如果说1992年邓小平“南方视察”是为了肯定这条艰难开创的改革之路,那么习近平此行就是再次发出动员令:“之所以到广东来,就是要在我国改革开放中得风气之先的地方,现场回顾我国改革的历史进程,宣示将改革开放继续推向前进的坚定决心”,“改革不停顿,开放不止步!”

  在中共看来,全面深化改革是实现国家治理现代化的关键。国家治理体系建设、社会主义制度的完善要靠改革,国家治理能力的提升、社会主义制度优越性的发挥同样要靠改革。30多年来,中国从“文革”后濒临崩溃的边缘一路快速发展成为世界第二大经济体,靠的就是改革。中共谨记《大学》的教诲:“苟日新,日日新,又日新”,只有日新其德,才能止于至善。

  在2015年新年贺词中,习近平再次谈到改革:“开弓没有回头箭!”

  这是一场输不起的战役,必须赢!

  但是,如何才能赢得这场输不起的战役,除了决心,还要有谋划。用中共自己的话来讲,就是必须要讲方法论。

  2013年7月下旬,习近平在湖北考察时首次提出了改革要处理好五个重大关系:解放思想和实事求是的关系、整体推进和重点突破的关系、顶层设计和摸着石头过河的关系、胆子要大和步子要稳的关系、改革发展稳定的关系。

  大国,决不能在根本问题上出现颠覆性错误

  在改革开放之初,邓小平提出“摸着石头过河”。

  在改革开放进入攻坚阶段,习近平提出顶层设计。

  谈到“顶层设计和摸着石头过河”的关系时,习近平说,“我国是一个大国,决不能在根本问题上出现颠覆性错误,一旦出现就无法挽回、无法弥补”。“全面深化改革涉及面广,重大举措可能牵一发而动全身,必须慎之又慎”。为此,必须加强改革的顶层设计,并将摸着石头过河与顶层设计结合起来,不断深化对改革规律的认识,把握大局,稳中求进。

  早在河北正定工作时,习近平就说过,如果没有一个长远的规划,走一步看一步,或者上面说一说下面动一动,那不行。一定要有思路,要有规划,要有长远考虑,不能只看眼前。

  在主政浙江期间,习近平多次强调,“努力增强总揽全局的能力,放眼全局谋一域,把握形势谋大事,以‘登东山而小鲁’、‘登泰山而小天下’的气度和胸襟,始终把全局作为观察和处理问题的出发点和落脚点”。

  当选为中共中央总书记之后,习近平将顶层设计思想运用于改革,强调“全面深化改革,不能东一榔头西一棒子,而是要突出改革的系统性、整体性、协同性”。就像新加坡学者郑永年所说的,“执政党要看大局,要去领导,而不能被社会推着走,否则是很危险的。现在很多时候不仅是推着走,甚至是救火式的,这里着火了,这里就救一下;那里着火了,又去那里救火”。

  如果说在十八大之前,中国改革的基本方法主要是摸着石头过河的话,那么在十八大之后,中国改革的基本方法则是“顶层设计+摸着石头过河”。

  尽管习近平强调顶层设计,但他从来都不反对摸着石头过河。相反,他认为“摸着石头过河,是富有中国智慧的改革方法”,邓小平曾用三句话来总结“摸着石头过河”:对的就坚持,不对的赶快改,新问题出来抓紧解决。过去30多年中国改革的成功正是得益于此。不仅如此,顶层设计必须以摸着石头过河为基础,如果没有基层大量摸着石头过河的经验做基础,而是一帮人坐在办公室里按图索骥或照搬照抄别国经验,这样的顶层设计不仅于事无补,还会贻害无穷。俄罗斯当年照搬西方经验设计出来的“休克疗法”就没有达到设计者的初衷,而是引发了剧烈的政治动荡和社会动乱,很多新兴民主国家都吃过这个亏。正如习近平所说的,这个教训是很深刻的。因此,习近平强调,一定要将二者结合起来,在摸着石头过河的基础上进行顶层设计,在顶层设计的引导下摸着石头过河。没有摸石头的经验,顶层设计不接地气,设计出来的方案只是空中楼阁;没有顶层设计,摸着石头过河的实践和经验不仅无法制度化,而且容易在内耗中使改革的绩效相互抵消。在过去30多年中,基层政府进行了大量的制度创新,但这些制度创新绝大多数都没有能够存活下来,即使是那些曾经获得地方政府创新奖的项目,也有1/3以上名存实亡了。

  全面深化改革不同于过去分领域、分重点各自为政的局部改革,它不是哪一个部门的事,而是整个国家的事,是一个复杂的系统工程,需要具有高瞻远瞩的战略眼光,需要加强各项改革的关联性、系统性和可行性研究,需要一个整体性的改革发展战略进行通盘考虑和统筹规划。中共十八届三中全会提出的60个方面任务,涉及政治、经济、文化、社会、生态文明、国防军队和党的建设等各个方面,336项具体改革措施之间就存在很强的相互关联。三中全会《决定》是一个宏观的顶层设计,为整个改革勾勒出全景图和路线图。

  为了将“顶层设计+摸着石头过河”的思路落到实处,十八届三中全会提出,“中央成立全面深化改革领导小组,负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实”。2013年12月,全面深化改革领导小组成立,习近平亲自担任组长。其主要职责是,研究确定经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度等方面改革的重大原则、方针政策、总体方案;统一部署全国性重大改革;统筹协调处理全局性、长远性、跨地区、跨部门的重大改革问题;指导、推动、督促中央有关重大改革政策措施的组织落实。这意味着所有与改革有关的部门,都由中央统筹协调,全面深化改革领导小组(以下简称“深改组”)相当于一个改革的总指挥部,确保改革的系统性、整体性和协同性。

  “深改组”的成立意义深远,改革越是进入攻坚期,越是需要强有力的推动才能向前推进。如果中央不下决心,没有中央的权威发挥引领和主导作用,很多事情根本办不成。当前,改革进入攻坚期和深水区,必须发挥中央集体领导的权威、核心作用,在顶层设计方面发挥引领和主导作用,为改革保驾护航。简言之,对于重大改革举措,不仅需要顶层设计,还需要顶层推动。

  “深改组”下设经济体制和生态文明体制改革、民主法制领域改革、文化体制改革、社会体制改革、党的建设制度改革、纪律检查体制改革6个专项小组,这意味着不仅“五位一体”的改革需要纳入顶层设计,法治、反腐、党建等方面的改革,也将纳入到顶层设计范畴中,而且在一段时间内还是改革重点。这将有利于中共发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用,最大限度凝聚改革共识,形成改革合力,推动改革向全面和纵深发展。截至2016年5月底,全面深化改革领导小组已举行24次会议,除特殊情况以外,基本每月一次,有条不紊地推进各方面改革工作全面开展。

  胆子要大,步子要稳

  习近平清醒地认识到,当前改革需要解决的问题分外艰巨,不可避免触及深层次社会关系和利益调整,“面对的暗礁、潜流、漩涡会越来越多,因此现阶段推进改革必须识得水性”。

  习近平举了自己20世纪80年代在厦门当副市长时的见闻作为例子,通俗地解释什么叫“识水性”。当时厦门还算是前线,对面就是金门。有些内地人偷渡,看到金门那么近,搞几个球胆吹起来就下水。天亮后上岸就被人按倒,偷渡者以为到了金门,其实是漂到了鼓浪屿。“他们下水的时候是平潮,等到过一会就涨潮,怎么也游不到金门啊,这就是不识水性”。因此,一方面胆子要大,不能缩手缩脚,另一方面步子要稳,稳打稳扎,积小胜为大胜。而步子能稳的关键是“识水性”,“识水性”的办法则是基层创新和政策试点。既要鼓励基层创新,又要及时总结基层创新的经验,通过政策试点检验制度创新的适应性,有了实践的成果之后再通过顶层设计进行完善和推广。

  鼓励基层创新是中国改革的基本性质决定的。中国的改革可谓是前无古人的探索,没有先例可循也没有经验可搬,只能靠自己摸索。因此,先改什么后改什么、怎么改、什么时候改才能取得比较好的效果?这些问题都没有现成答案,需要经验的积累。经验从哪里来?通过基层的制度创新。中共对此有深刻体会,当年摆脱共产国际关于发动城市暴动的指示,选择农村包围城市的革命道路,就是基层创新的结果;改革开放的第一步家庭联产承包责任制,也是小岗村18户农民冒着坐牢的风险闯出来的。

  要创新就一定要允许失败。改革本身就是一个试错的过程,如果不允许犯错误,就等于不容许改革。1985年,习近平到福建省厦门市出任副市长。当时力推改革的省委第一书记项南被称为“改革八贤”之一,他有一句广为人知的名言:要允许改革犯错误,但不允许不改革。在今天高压反腐的背景下,要注意区分腐败和改革过程中的失误,不能简单地将改革中的失误等同于腐败,否则动辄得咎,就会削弱基层各级官员的改革动力。

  基层创新还是政策落地的必要步骤。中国太大了,不同地区间存在巨大差异,中央的政策要想落实,不结合各地实际是不行的,结合的过程就是所谓的适应性治理。2015年10月13日,在“深改组”第17次会议上,习近平强调:中央通过的改革方案落地生根,必须鼓励和允许不同地方进行差别化探索。全面深化改革任务越重,越要重视基层探索实践。要把鼓励基层改革创新、大胆探索作为抓改革落地的重要方法,要鼓励各地从实际出发进行探索,因地制宜,聚焦具体问题,细化措施。

  与基层创新相匹配的是政策试点。习近平在总结中国改革开放经验时强调,中国的改革开放就是“先试验、后总结、再推广不断积累的过程”,“这种渐进式改革,避免了因情况不明、举措不当而引起的社会动荡,为稳步推进改革、顺利实现目标提供了保证”。德国特利尔大学东亚太平洋研究所的韩博天教授就将中共通过试验制定政策的方式称为“中国独具特色的经验”。按照他的解读,中国政府在经济转型过程中经常运用一种“试点”的方法,即允许地方政府根据当地实际情况摸索各种解决问题的方法,成功的地方经验会被吸收到中央制定的政策中,继而在全国范围推而广之。这种被称为“由点到面”的工作方法是中国政策制定过程中一个独特之处,通过这种中央和地方互动的方式,地方的创新精神被有机地融合到中央主导的政策制定过程中,从而提高了中国政府整体的创新能力和适应能力。中国这种独特的政策制定模式可称为“分级制政策试验”。在很大程度上,中国的这种政策制定过程是超出西方人预期的,他们“谁都没有预料到这样的现象会出现在中国,因为在整个经济改革过程中,一党执政的政治体制始终没有改变,而这种体制在几乎所有其他采用同样政体的国家都被证明是呆板的,缺乏灵活性的”。中国在制定国家政策之前,分级进行政策试验,它所推动形成的广泛的创新精神、适应和学习,在很多方面发挥了有力的纠错功能,使中共一党执政的体制具有强大的适应能力。

  这种具有强大生命力的分级制政策试验是有实施前提的,其中最重要的一个制度前提就是一党执政,决策者不用面对周期性选举或民主竞争,他们一致同意实现经济现代化,只是对改革政策优先顺序、框架和方法存在不同意见。这与大多数发达国家的情形形成鲜明对比,这些国家的决策者、行政官员、利益集团和公民倾向于认为,把试验作为制定政策的出发点是有风险的,这样做会动摇和威胁他们的现有利益。在具体实施过程中,政策试验的不同阶段有不同要求。在主政浙江期间,习近平就对政策试验进行了清晰的论述:“做好试点工作,在‘大胆设想’的同时,还要‘小心求证’。要讲究策略,注意方法,力求水到渠成。要坚持点上试验,面上推广,先易后难,先浅后深,因地制宜,不搞一刀切,不求齐步走。在先行的试点中要鼓励成功,宽容失败,纠正失误,注意保护好干部群众的改革热情;在全面推进时则要以成熟的经验引路,避免反复,减少失误,尽可能把改革的风险和代价降到最低限度。同时,要注意把改革的力度与人民群众可承受的程度结合起来,加强思想政治工作,完善各项配套措施,做到积极稳妥,统筹兼顾,保证改革顺利进行”。

  随着改革进入攻坚期、深水区,中共对于“试点”也越来越重视。2015年6月5日,习近平主持“深改组”第13次会议时,再一次强调“试点”的重要性:“试点是改革的重要任务,更是改革的重要方法。试点能否迈开步子、趟出路子,直接关系改革成效”。“先试点再推广”的思路在本轮改革中不仅被广泛运用,而且使用也越来越频繁,“试点”的功能也从单一政策实验转变为综合政策实验,因此“试点”的规模更大、行政层次更高,并且出现了跨区域化。

  在经济领域,自贸区建设就是一个典型。2013年9月,上海自贸区挂牌成立,自贸区的目标不是通过优惠政策实现招商引资的局部突破,而是为全面深化改革探路,可复制、可推广才是中央的真正期许。上海自贸区这块试验田没有辜负中央的期望,一年后国务院于2014年12月21日发出通知,向全国推广上海自贸区29项试点经验。现在,天津、广东、福建三地自贸区已开始建设,从而形成从南到北“连点成线”。

  司法体制改革也遵循“先试点再推广”原则。2014年,中央政法委确定了上海、广东、贵州、海南等7个省份作为第一批试点省份。2015年,第二批11个试点省市名单也已确定。这些省份又各自确定了一些试点县市,如广东就确定了深圳、佛山、汕头、茂名作为试点市。2015年12月9日,“深改组”第19次会议审议通过了《关于在全国各地推开司法体制改革试点的请示》,指出在全国全面推开司法体制改革试点的条件时机已经成熟,同意今年在北京、天津等13个省区市和新疆生产建设兵团适时推开司法体制改革试点。

  值得注意的是,随着“试点”数量、类型的增加,“试点”资格也成为各级党委政府竞争的对象,并由此引发了相当数量的“试点”功能的变异。这主要体现在三个方面。一是“试点”的体制机制创新功能被争夺政策优惠、资源投入功能取代。许多职能部门将“试点”作为工作抓手,辅以资金政策优惠。但“试点”单位更重视享受优惠而非改革创新。二是“试点”工作容易成为政绩工程,不仅使“试点”工作失去代表性,也容易滋生只想要优惠待遇不愿意“啃硬骨头”的想法。三是“试点”的选择容易受领导个人意志支配,很多“试点”缺乏成为进行“试点”的条件,只是由于领导的重视才成为“试点”。领导一旦变化了,就会撒手不管,或者听任“试点”工作自生自灭。因此,必须将“试点”的选择纳入决策科学化、民主化、法治化的体制建设之中,避免“试点”成为花架子,这样才能发挥“试点”在超大型国家中的政策实验功能。

  要学会“弹钢琴”

  2016年一开年,习近平就敦促各级党员干部重温毛泽东1949年写的《党委会的工作方法》。在这篇篇幅不长的文章中,毛泽东谈了党委会工作的12个方法,其中第五条是学会“弹钢琴”,强调党委要抓紧中心工作,又要围绕中心工作而同时开展其他方面的工作,各方面工作要相互配合。

  习近平提出处理好“整体推进和重点突破的关系”,其实是对毛泽东“弹钢琴”这一比喻的进一步延伸:“在推进‘四个全面’的过程中,我们既要注重总体谋划,又要注重牵住‘牛鼻子’”。在《摆脱贫困》一书中,习近平讲了他在福建任职时的一件事情:“我到闽东的一个乡搞调查时,看到这个乡政府的墙壁上挂了不少锦旗,又是‘优秀’,又是‘第一’,可惜都不是经济建设方面的。这就值得打问号了。能够说有主旋律吗?我看不能!挂了那么多的锦旗,少了经济建设这一面就不风光。说得客气点,有苦劳,没有功劳。干工作,主次不分,不抓根本,那就是‘瞎忙乎’。”在整个社会主义初级阶段,社会主要矛盾始终是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾,任何时候都要始终扭住经济建设这个“牛鼻子”不放。

  作为一场深刻而全面的社会变革,改革涉及面广、任务繁重,“每一项改革都会对其他改革产生重要影响,每一项改革又都需要其他改革协同配合”。必须协同配合、整体推进,才能防止顾此失彼。例如,推动新型城镇化,让亿万农民融入城市,需要户籍、土地、公共服务、教育医疗等改革的跟进;同时,改革也不能“没有主次,不加区别,眉毛胡子一把抓”,需要找到若干改革突破口,“要盯住事关全局的重点工作,把力量凝聚到点上,着力解决涉及全局的突出问题,以点带面,推动全局,避免‘撒胡椒面’式地这里抓一下,那里敲一点,浅尝辄止”。找准了突破口,“一子落而满盘活”,整个改革“棋局”就可以步步为“赢”,稳中求胜。

  这类改革突破口可能有两种情况:一是全民关注但长期没有解决好的重大问题;二是推动该项制度的变化可以传导到其他制度,从而形成倒逼机制和自我强化动力,使未来的改革只能“卒子过河向前冲”。在中共中央政治局第20次集体学习时,习近平曾举了几个例子:“我们既对全面建成小康社会做出全面部署,又强调‘小康不小康,关键看老乡’”;“既对全面从严治党提出系列要求,又把党风廉政建设作为突破口”,这里的“三农问题”和“反腐倡廉”就是“重点突破”的“重点”。

  回顾中国30多年的改革,以重点突破带动整体推进是一条基本经验。无论是以家庭联产承包启动农村改革,还是设立经济特区进行开拓性探索;无论是以扩大自主权为起点改造国有企业,还是以简政放权为重点改革行政体制,一个个“棋子”布局推动改革开放大业,为经济社会发展开辟出新的广阔天地。

  在全面深化改革的今天,行政审批制度改革就是一个新的改革突破口。因为随着改革的一步步深入,政府在改革中发挥着特殊重要的作用。政府作为一种制度安排具有很强的外部性,其自身的改革会牵动政治、经济、社会、文化、生态等方方面面的体制机制变革。政府既是改革的对象,又是改革的设计者和主要推动力量,因此政府自身的改革就成为改革的关键和重要突破口。

  政府自身的改革有许多切入点,其中行政审批制度改革是一个重要切入点。通过行政审批制度改革,可以理顺政府与市场的关系,更好发挥市场配置资源的决定性作用;可以理顺政府与社会的关系,推进政企分开、政事分开、政社分开,进而建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府;可以斩断权力和利益的链条,防止腐败的发生,从而从制度上推动从严治党向前发展……这些重要领域的关键问题,考验着中共改革的智慧和能力,更考验着中共改革的决心和勇气。也正是看到了这一点,十八大以来,中共将简政放权作为“开门第一件大事”,以“壮士断腕的决心”,将国务院各部门1700多项行政审批事项削减三分之一以上,并清理取消了中央指定地方实施的行政审批事项200多项。

【版权声明】凡来源学习时报的内容,其版权均属学习时报所有。未经中央党校报刊社书面授权,任何媒体、网站以及微信公众平台不得引用、复制、转载、摘编或以其他任何方式使用上述内容或建立镜像。如需使用请点击后方“获取授权”按钮!
 
  精华推荐
李克强:靠改革开放创新增强西部动力 李克强:靠改革开放创新增强西部动力
俞正声会见中国天主教第九次全国代表会议代表 俞正声会见中国天主教第九次全国代表会议代表
历史中记忆的长征(八) 历史中记忆的长征(八)
以“课程思政”为抓手创新育人手段 以“课程思政”为抓手创新育人手段
历史中记忆的长征(七) 历史中记忆的长征(七)
  新闻点击排行
  • 习近平:保持对知识的渴望
  • 李克强:靠改革开放创新增强西部动
  • 俞正声会见中国天主教第九次全国代
  • 中国制造2025:建设制造强国的行动纲
  • 多点“实心眼”领导干部
  • 《做焦裕禄式的县委书记》
  • 《习近平用典》
  • 《习仲勋与群众路线》
  •   微信扫一扫
    报刊社简介     版权声明    联系我们
    本网站所刊登的各种新闻﹑信息和各种专题专栏资料,均为中央党校报刊社版权所有,如需转载,请注明来源。
    京ICP备12002119号-2 京公网安备11010802020448号