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推进立法的现实路径
来源:学习时报    作者:杜亚玲    2018-01-31 00:21:51

  党的十九大报告明确指出:“推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治。”科学、民主、依法立法是立法的内在要求,其目的都是为了提高立法质量,实现良法善治。在实践中,需要通过加强党对立法的领导、科学制定立法规划和评估工作、扩大民众有序参与立法工作的覆盖面、加强对法律法规的审查监督、加大对法律法规“立、改、废、释”的工作力度等途径实现立良法,促善治的目标。

  加强党对立法工作的领导

  坚持党的领导,必须具体体现在党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法上。一是在全国上下形成法治理念,推动法治国家、法治政府、法治社会建设。二是研究立法机关的五年立法规划和年度计划。根据改革的轻重缓急,从整体上统筹制定立法规划。三是协调决策立法中的重大分歧。彭真说过,立法就是在矛盾的焦点上“砍一刀”,实际上就是要统筹协调利益关系。四是听取立法工作的汇报,保障监督立法工作的顺利推进。

  党领导立法工作自身必须在宪法法律范围内活动。党领导立法工作,要带头守法,正确处理法律与党的政策的关系。党的政策是国家法律的先导和指引,是立法的依据和执法司法的重要指导。要善于通过法定程序使党的主张成为国家意志、形成法律,通过法律保障党的政策有效实施,确保党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。

  科学统筹立法规划和评估工作

  立法规划是立法工作的总纲,是立法的工作方向。国务院法制机构的立法规划要与全国人民代表大会常务委员会的立法规划相衔接,形成立法工作的合力。而且年度立法计划要与五年立法规划相衔接,年度立法计划要遵循五年立法规划,五年的立法规划的任务要在年度计划中具体化,保障年度立法计划具有系统性、前瞻性、整体性。

  保障立法规划的科学性需要对立法规划进行有效评估工作,并从完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的整体框架中进行评估。在立法的实践中,立法机构只会对单个的法律法规进行事前事后的立法评估工作,而且都是在立法工作启动后进行评估,而部门在提出立法需求时,往往带有部门色彩,在国家治理的整体层面上考量不足,一旦启动立法工作程序,就可能出现立法对国家治理提供保障不足,又浪费立法资源的问题。

  扩大民众有序参与立法工作的覆盖面

  扩大民众有序参与立法工作需要法律保障,形成制度性安排。目前《立法法》明确规定法律法规在起草过程中,应当广泛听取有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。法律法规草案应当向社会公布,征求意见。在立法实践当中,还有许多弹性操作,为征求意见而征求意见的比比皆是。因此,还需要制定专门规范民众参与立法的法律法规。

  为保障公民参与立法工作的实效,需建立健全征求公众意见反馈机制。在立法实践上,往往只是将征求意见形成意见综述,对部分合理的意见采纳,并不反馈公众。这样不利于激发公民参与立法的积极性。如果有对专家、公众的反馈机制,将有利于提高科学立法、民主立法的实效,并达到通过不断沟通形成共识的效果。

  加强对法律法规的审查监督

  创新法律法规备案审查工作的方式,促进备案审查从形式备案审查转变为实质性备案审查。《立法法》明确规定:行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的三十日内依照规定报全国人民代表大会常务委员会、国务院备案。由于全国人民代表大会常务委员会和国务院法制机构的人员数量远远跟不上立法形势的快速发展,尤其是新的《立法法》将立法权限扩大到设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会有权制定地方性法规后,备案审查工作将越来越繁重,无法依靠现有法制机构的人员进行实质性内容审查。笔者建议,可采取服务外包的形式,委托专门的社会法律服务机构以及法学专家、法律实务工作者进行法律法规的实质性备案审查工作。畅通民众对法律法规审查监督的途径。对法律法规的合宪性、合法性的监督审查,还需调动公众参与的力量。一切权利属于人民,立法的监督是题中之意。目前,我们还需在鼓励、调动、保障公民参与法律法规的监督审查方面做出制度性的安排,真正体现民主立法、依法立法。

  继续加大对法律法规“立、改、废、释”的工作力度

  继续加大对法律法规“立、改、废”的清理力度。一方面要将改革紧迫需要的法律缺位的事项立起来,加大改革力度,另一方面又要防止繁法扰民。截至2017年11月底,我国现行有效法律261部,行政法规757部,地方性法规10500部左右,国务院部门规章2740部左右,地方性政府规章9040部左右。在这庞大的法律法规体系中,尤其要加大对行政法规、地方性法规、规章的清理力度。

  充分发挥法律解释的功能,回应社会变动性与法律的稳定性。完善法律体系,并不完全靠法律的“立、改、废”实现,法律解释能够在变动性和稳定性中找到平衡。如果涉及的新规定与旧规定在原则上是一致的,则完全可以通过法律解释的方式,不必对法律“废改立”。当然,发挥法律解释、司法解释的功能的同时,也要加强对其监督。

  (作者系中央党校中青一班学员、国务院法制办社会管理司司长)

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