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完善生态文明建设 政府目标责任体系
来源:学习时报    作者:    2018-12-05 00:21:46

  生态文明建设政府目标责任体系是指以生态文明建设为目标,对政府部门相关主体明确权责配置并实施问责的体制机制,是生态文明体制的组成部分。党的十八大以来,我国全面推进生态文明体制改革,生态文明建设政府目标责任体系日益成熟。2018年5月,习近平总书记在第八次全国生态环保大会上,提出建设“以改善生态环境质量为核心的目标责任体系”。2018年6月,中共中央国务院发布的《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》进一步提出“落实领导干部生态文明建设责任制,严格实行党政同责、一岗双责”。完善这一体系,即是打好污染防治攻坚战的内在要求和有效抓手,也是从责任政府维度推动“国家治理体系和治理能力现代化”的重要内容。

  生态文明建设政府目标责任体系的框架基本形成。包括以下几类制度安排:第一类,以具体减排指标、环境质量改善等具体任务为导向的目标考核。如“五年规划”中约束性指标;以及其他专项考核,包括水利部门主导的“三条红线”,环境部门主导的“大气十条”“水十条”,农业部门主导的“畜禽养殖资源化利用”等。第二类,以调整地方政府绩效考核为导向的综合性生态文明目标评价体系,以《生态文明建设目标评价考核办法》为代表。第三类,以生态文明建设目标为导向的,引导性的、试点性的考评体系。包括生态环境保护、林业、水利、海洋等部门的“生态文明建设试点示范”。第四类,侧重于厘清生态文明建设领域相关部门常态化分工责任的制度安排。包括环境保护领域的权力清单、责任清单、“生态环境保护工作职责”等。第五类,建立在责任体系基础上的问责机制,以中央环保督察制度为代表。

  生态文明建设政府目标责任体系建构存在的问题。一是现阶段在推动环境治理的过程中,总体上是通过行政问责的方式传导压力,以“自上而下”督察(督政)的方式推动各级环境监管机构严格环境执法。且这种行政问责多以“运动式”的方式进行,常态化的行政问责机制尚未有效建立。二是生态文明建设一些目标设置不够科学合理,环境治理中存在“一 刀切”“层层加码”的现象。三是对地方政府和相关部门问责的过程中存在重结果、轻过程的现象,一些问责缺乏法律依据。四是生态文明建设领域专项考核繁多,使基层政府易形成考核依赖。五是环境领域跨部门的有效协同治理问题仍需关注。此外,行政主管部门的政策职能和监管职能尚需进一步厘清。

  改进生态文明建设政府目标责任体系的若干建议。一是进一步明确生态文明建设各主体责任。推动各级政府通过权责清单等方式建立分工明确、责权清晰的环境监管和环境保护工作体系,推动建立常态化的跨部门协调机制;规范引导各级地方政府和环境监管机构树立法治意识,引导各级监管机构依法监管、透明执法、专业监管,既要纠正环境监管中的“不作为”,更要纠正“乱作为”。二是规范与完善环保督察问责程序,推动问责制度法治化、制度化、规范化。在问责过程中要综合考虑“过程”“结果”等因素,减少“兜底”式、“背锅”式问责。建立和完善问责过程中相关责任人的申诉制度。三是统筹优化生态文明领域的考核,逐步减少自上而下的“运动式”考评工作。进一步完善政府绩效评价考核制度,明晰对政策绩效、监管绩效的评价考核制度,克服职责同构背景下“层层加码”的现象。四是统筹推进生态文明建设目标责任体系和问责机制、组织结构及权力配置、监管程序三个层次的改革。进一步理顺环保属地责任和环保机构省以下垂直管理改革之间的关系。推动规范化、程序化、多层次、跨部门的协作机制和工作流程。五是完善生态文明建设中的司法监督和公众参与制度。健全社会组织和公众对环境监管机构和排污单位启动问责的机制,以及参与环境保护与治理的相关制度,包括环境信息公开制度、多方沟通交流机制、公众评议机制等。强化各级人大对环境保护工作的监督作用。

  〔中央党校(国家行政学院)第17期青干班“生态文明建设政府目标责任体系建构研究”课题组,指导老师:李江涛、王海燕;课题组成员(执笔人):陈健鹏、韦永祥、薛崇林、杜赟、杨振华、马国忠、普布次仁、唐利洲〕

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