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纪律处分条例有必要修订
来源:学习时报    作者:马怀德 张瑜    2015-11-11 17:22:21

  《中国共产党纪律处分条例》(下称《处分条例》)颁行于2003年,在反腐倡廉方面发挥了重要作用。但是,随着反腐败斗争进入新阶段,《处分条例》也暴露出一些问题,亟待关注。从完善党内法规制度的角度看,应该抓紧对《处分条例》的制度定位、体例结构、具体内容等进行认真研究,按照“化繁为简、突出重点、与时俱进、严谨规范、有效管用”的修订思路,结合中央对党的制度建设的部署和十八大以来党规党纪建设的经验,对《处分条例》及时加以修订。

  现行《处分条例》的局限性

  随着党风廉政建设和反腐败工作实践的不断深入,《处分条例》已不能完全满足这种新形势和现实工作的需要,其局限性日益凸显,主要表现在以下几方面。

  突破了党内的范围。《处分条例》中贪污贿赂行为、违反财经纪律行为、失职渎职行为等条款的事实描述中,把国家工作人员、其他从事公务的人员、国有企业的管理人员等作为违纪行为主体,突破了党内的范围,造成适用中的困惑,影响执纪实效。

  体例内容刑事化。《处分条例》的体例基本参照《刑法》,而刑事规范和党内法规因在制度定位、制度目标、适用范围等方面的巨大差异造成《处分条例》很多方面“嫁接不畅、水土不服”,内容大而全,庞杂繁琐,党纪特色不明显。分总则、分则和附则三编,一共15章,178条。总则分为五个章节主要是关于处分原则等总体性规定。第二章分则是整部法规的核心内容,对不同违纪行为的界定和具体罚则,分为10类违纪行为,其分类标准较为混乱,部分是按照党纪种类进行分类,如违反政治纪律、违反组织人事纪律的行为分类,其余多数按照刑法中犯罪行为类型分类,如失职渎职行为、侵犯党员权利公民权利、破坏社会主义经济秩序的行为、妨害社会管理秩序的行为,这些行为分类下的违纪行为刑事色彩浓厚,与对党组织、党员的特殊身份纪律要求切合度不够,使用率不高,有些条文几乎闲置。

  缺乏有效衔接。《处分条例》第八章专门以一个章节11个条款规定了违反廉洁自律规定的行为,界定了违纪构成并按照情节轻重提出了具体的罚则。《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》提出领导干部廉洁从政52项禁止行为,违反廉政准则的行为如何适用《处分条例》,又通过一个实施办法加以细化,三个规范性文件存在较大程度的重复,效力层级不清,需要厘清它们之间的关系。另外,《中国共产党党内监督条例(试行)》《党政领导干部选拔任用工作条例》《中国共产党党员权利保障条例》也都有相关纪律处分的内容,造成重复交叉。

  违纪标准不够明确。《处分条例》规定的很多违纪事实描述部分多为定性描述,缺乏定量描述,处分标准不清晰,容易造成执纪的自由裁量空间太大,处罚可能畸轻畸重,惩处宽严不一,影响纪律处分的公信力、约束力和执行力。影响惩戒实效的另一个重要因素就是,《处分条例》反映不出最新纪律建设和纪律处分的成功经验。

  修订《处分条例》的具体思路和建议

  《处分条例》的修订既要坚持维护国家法治精神,在有关条文的设置方面注意与国家法律、法规保持衔接,同时又注意使其具有党内法规的特点,符合全面从严治党、加强党的建设的需要,明确处分标准,统一违纪行为名称,提高纪律处分的规范化水平。

  以纪律类型划分分则内容。《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》规定:“严格执行党的政治纪律、组织纪律、财经纪律、工作纪律和生活纪律等各项纪律。”建议《处分条例》中分则违纪行为类型按照违反政治纪律、违反组织纪律、违反财经纪律、违反工作纪律和违反生活纪律的行为这五类来编排。同时,按中央领导的要求和反腐倡廉形势需要,突出对违反政治纪律和组织纪律的处分。还要注意纪律要求和纪律处分前后对应,衔接一致,有什么纪律要求,对违反纪律规范的行为就应该有什么惩处措施。另外,在具体内容的编排方面,违反廉洁自律规定的行为和《党政机关厉行节约反对浪费条例》中涉及公款浪费行为纳入违反工作纪律部分,严重违反社会主义道德的行为纳入到违反生活纪律的部分。

  科学构建纪律处分规范性文件的制度体系。要构建层次清晰、科学有效的纪律处分规范性文件的制度体系,建议将五大纪律的行为规范分别进行整理提升,建成五部集成程度高的行为规范准则,其中不规定惩处措施,或只需要做一条关联性规定,如违反以上规定的按照《处分条例》进行处分。《处分条例》则对应这些纪律规范的行为,逐一对违纪行为进行认定并提出具体的违纪处分措施。再通过规则、规定、办法、细则加以细化,一是对行为规范的具体内涵和外延进行界定,二是对具体的违纪行为如何适用《处分条例》加以解释。

  理顺党纪处分与其他责任追究制度的逻辑关系。一是处理好与政纪处分的关系,现行《处分条例》制定于2003年,在当时惩戒类规范不甚健全的背景下,具有一定积极作用。但随着国家法律法规体系逐步完善,惩戒领域的“无法可依”的问题已基本得到解决,尤其是2007年国务院颁布施行的《行政机关公务员纪律处分条例》和监察部2012颁布施行的《事业单位工作人员处分暂行规定》,将公务员和事业单位人员的政纪处分纳入法治化轨道。再将以上两类主体都作为《处分条例》的适用对象就没有必要了。《处分条例》的适用范围就应该明确限定在党组织和党员,做到党纪政纪处分“各就各位、各负其责”。二是要处理好几种党内追责方式之间的关系,党内除了党纪处分外,还有依据《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》对领导干部问责和依据《关于实行党风廉政建设责任制的规定》对党风廉政建设责任落实不到位的追责,这几种惩治措施既有联系,也有区别,相互关系应进一步厘清,各自的适用范围和适用情形还需进一步划清。

  加强与国家法律法规和其他党内法规的协调衔接。处理好党内法规与国家法律之间的关系,对外主要是处理好与刑法的关系。现行《处分条例》一共178条,其中有70多条同刑法等国家法律重复。党纪法规属于特殊行为规范,内容应该反映和遵循党的制度建设规律。建议删除《处分条例》不突出党纪特色的与《刑法》重复的内容和条款,如破坏社会主义经济秩序行为、失职渎职行为、侵犯公民权利的行为、妨害社会管理秩序的行为等相关条款。为保障与《刑法》的衔接,建议保留《处分条例》第三十条关于犯罪被判刑给予开除党纪处分的相关规定。

  另外,为体现党规党纪严于国家法律的要求,对于尚不构成刑事犯罪,对有违反《治安管理处罚条例》等违法行为,受到过治安处分的党员和其他有违法行为受到过政纪处分的党员,可规定对应政纪处分的种类相应处以警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看等处分。

 

  及时整理吸纳最新纪律惩治的做法和经验。制度建设要做到与时俱进,就需要增补处分情形,细化相关规定,注重把实践中的成功经验和规律性认识上升为党内法规。十八大以来一共出台了30多部廉政新规,除几部倡导性规范文件外,都有违纪事实认定、违纪处分的相关内容。为体现从严治党的要求,对一些如公车私用、利用财政性资金举办营业性晚会、收受商业预付卡、滥发津贴补贴、违规公务接待、公款送礼等原来没有规定的行为,提出了纪律要求和惩处措施。有些同样的行为,在廉政新规中的要求比《处分条例》更为严格或更加细化,如《处分条例》认定在工作时间赌博为违纪行为,而在中央政治局“六项禁令”中,则严禁组织和参与任何形式的赌博活动;《处分条例》将公款旅游作为违纪行为,而在《党政机关厉行节约反对浪费条例》中,扩大细化到“以公务差旅为名变相旅游”和“无实质内容的学习交流和考察调研”;《处分条例》禁止接受可能影响公正执行公务的宴请,中央“六条禁令”提出更为严格的“一律不准接受下属单位安排的宴请”,这些纪律方面的新要求都应反映在《处分条例》修订中。

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