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如何调整不胜任现职领导干部
来源:学习时报    作者:贺海峰    2015-11-11 17:16:30

  调整不胜任现职领导干部,历来是干部人事制度改革的焦点和难点。早在1980年,邓小平就积极倡议改革党和国家领导制度,指出我国现代政治制度的一大弊端是“干部缺少正常的录用、奖惩、退休、退职、淘汰办法,反正工作好坏都是铁饭碗,能进不能出,能上不能下”。改革开放以来,各地在推动干部“能下”方面进行了不少探索,也取得一定成效,但从总体上看,难度和阻力仍然比较大,改革尚未取得根本性突破。

  难点和阻力

  对于调整不胜任现职领导干部,《深化干部人事制度改革纲要》《党政领导干部选拔任用工作条例》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党内监督条例(试行)》《中华人民共和国公务员法》等法规文件均有涉及,且已勾画出一个大致的制度轮廓。但推动干部“能下”在实践中却往往踟蹰不前。究其原因,主要有以下几个方面。

  外部环境不够宽松。在当今中国,对于官本位的传统观念,仍有广泛的社会心理认同。在相当一部分人眼中,干部得到提拔重用,会被视为有出息、有前途;反之,如果被降免了职务,则被认为是犯下了错误、得罪了领导、失去了前途。从舆论引导看,个别媒体过多过度宣传“优胜劣汰”,也容易传递“上的都是能员、干吏,下的都是昏官、庸才”的片面信号。从福利待遇看,由于职级的激励作用长期受到抑制,公务员只有职务晋升单行道,当“官”只能向上而不能向下。这些外部因素,都给调整不胜任现职领导干部带来了无形阻力。

  评价标准剑走偏锋。调整不胜任现职领导干部,难度最大、争议最多的是如何确定不胜任干部的评价标准。从各地实践看,评价标准一般由市县委设定,内容涵盖德、能、勤、绩、廉几大类,并细化为12—30种情形。在具体操作过程中,往往呈现两个极端:一方面,大而化之,无的放矢。例如某市整肃“不在状态”官员,但对于什么是“不在状态”,其解释十分笼统,在执行中以个别领导的偏好和讲话为准,引起舆论广泛质疑。更有甚者,明知标准与现有的成文法相抵触,仍然不理不顾、一味蛮干。另一方面,市县一盘棋、一刀切,标准片面追求量化、精细、完美。而事实上,基层情况千差万别,不胜任干部的情形根本无法穷尽,拿到基层无法操作、无法落地。

  考核程序较为随意。正常的流程应该是:考察、考核;上级组织部门提出调整意见,呈报上级党委研究决定;宣布调整决定,与调整对象见面,并听取本人意见;听取调整对象申诉,并经复核宣布最终结果。但在实践中,调整不胜任现职领导干部,往往由市县“一把手”动议,在操作中较为随意,时紧时松、时宽时严,缺乏常态化的机制。个别市县向各单位摊派不胜任干部的指标,在硬指标的压力下,民主测评、末位淘汰,成为多数单位的杀手锏。这种方式,难免会造成误伤。

  结果运用缺乏刚性。在准确界定一个领导干部不胜任现职后,必须及时运用考核结果,对他们进行常规性安排,具体包括待岗、转任、交流、降职、辞职,等等。领导干部被确认为不胜任现职,是否意味着将被“一棍子打死”?官员对此普遍有所顾虑。从各地实践看,不少市县热衷下发文件、考核干部,但因对数据可靠性心存疑虑,或者害怕引起各方反弹、质疑,不敢贸然运用考核结果。干部考核评价与干部选拔任用、培养教育、管理监督、激励约束等长期处于“脱钩”状态,久而久之,容易使一些苗头性问题积累演变为大问题。

  保障机制尚未健全。领导干部除因犯错误而被降免职,“下”的渠道相对有限,基本都保留原有职级待遇,并安置在党政机关内部。公务员养老保险、医疗保险等改革尚不彻底,中途退出犹如“净身出户”。那些想“下海”另谋发展的干部,也不得不选择继续留在机关。

  如何改进

  “调整不胜任现职领导干部”作为党政干部淘汰模式,在现有制度框架下,任期制、质询制、辞职制等尚处于探索阶段,在今后一段时期尚难以取而代之。因此,我们建议从以下几个方面着手改进。

  营造更宽松的社会氛围。一是通过思想教育,让公务员群体明白,能上能下、能进能出,是我国干部人事制度改革的基本目标之一,也是世界各国的普遍做法,符合政治文明的发展大势;任何一个领导干部,都必须树立“无功便是过,平庸就是错”的积极理念。二是通过新闻媒体,将调整不胜任现职领导干部的认定标准、调整办法、监督渠道等内容向全社会公布,不断扩大公众的知情权、参与权、选择权和监督权。三是强化公众评价,坚持党管干部原则与走群众路线相结合,尝试建立起衡量公众满意度的刚性指标。

  制定更合理的评价标准。一是定性与定量相结合。根据不同类型、不同层次、不同岗位的职位特点,进一步细化不胜任现职领导干部的认定标准。二是甄别几个关键问题。干部犯的错误是一贯的,还是偶然的,是思想品质不好,还是工作方法不当,是一时不被群众理解,还是群众根本就不信任,是客观环境不利、一时难见成效,还是德才平庸、不思进取?三是体现依法治国理念。对具体的实施办法,建议采用相关法律条文作为其施行的依据。四是尽快制定党内法规。目前,市县层面出台了大量的暂行办法,具体执行模型各不相同,例如一种情形在A市会被免职,在B市可能只是警告。为摆脱各行其是、相互攀比的杂乱局面,有必要尽快制定全国统一的党内法规,以指导各地的调整工作。

  建立更规范的考核程序。调整不适宜担任现职干部的规范程序,应包括调整提名、考察核实、讨论决定、办理手续等。一是扩大提名主体。除了组织部门,还可由上级党委、单位党组、纪检、监察、审计等提名,必要时可充分发挥社会、公众、媒体等外部监督的作用。二是强化问责制度。古代有荐人不当而“连坐”的先例,我们固然不宜延续下去,但也绝不能因“集体讨论决定”而放任自流。建议推行实名备案制度,作为终身责任追究依据。三是支持干部申诉。认真对待被调整干部的申诉,并使回应结论与其本人见面;如双方未取得共识,应保护被调整干部向上一级组织反映以及行政申诉的权利。

  拓展更有效的用人空间。调整不胜任现职领导干部,根本目的不是惩处干部、腾出位子,而是促进干部自我警醒、自我约束、自我激励,为改革攻坚凝聚共识、汇集众智、增强合力。一是明确底线,刚性约束。过去,对不胜任干部失之于宽、失之于松,往往棒子“高高举起,轻轻放下”。今后,凡触碰底线的干部,必须依法依纪惩处,真正起到震慑作用。二是提供环境,用其所长。对不胜任干部,不应当“一棍子打死”。建议了解他们的真实意愿,并根据其能力和特长,通过进一步教育培训,安排最适合的岗位。比如黔西南州,不少“懒官”被“回炉锻造”后,在新岗位焕发了事业新春。三是共建愿景,激励到位。用人重在激励,激励旨在凝聚。不胜任干部既要有“下”的渠道,也要有“上”的机会和空间。可以考虑在认定不胜任干部时,暂不记录到档案中,跟踪管理以观后效,表现优秀者甚至可提拔使用。只要善于激励、善于凝聚,干部队伍就能“活”起来,就能最大限度激发正能量,最终有利于党和人民的事业。

 

  形成更健全的保障机制。一是畅通干部“下”的渠道。把组织包揽变为组织安置与个人选择、市场配置相结合,努力做到“人尽其才、才尽其用”。可建立干部人才资源库,向党政机关、企事业单位、新经济组织、新社会组织等推荐“下”的干部。可鼓励和支持干部提前离岗、转岗创业,制定和试行过渡期优惠政策,为有专长、有志向“下海”的干部提供创业平台。二是完善社会保障体系。从长远看,势必要建立与社会主义市场经济体制相适应,统一、规范、完善的社会保障体系。当前,应当加快推进干部养老保险、医疗保险等改革,从根本上解决分流干部的后顾之忧。

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