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新条例保障地方党委更有效运行
来源:学习时报    作者:王懂棋    2016-01-28 08:41:22

  新条例总结原条例试行以来近20年的理论和实践经验,为地方党委更加成熟、更加定型的制度运行指明了路径,进一步巩固了党执政的制度基础。

  省市县三级地方党委作为本地区的领导核心,是我们党执政的关键位置、负有重大责任。1996年为了更好地坚持和健全党的民主集中制,中共中央适时出台了《地方党委工作条例(试行)》(下称“原条例”),强调在制度建设中不断完善党的领导、加强党的领导。此后,党的领导体制与工作机制方面的制度建设不断取得新进展。实践中,2006年后各地方党委在精简领导职数、优化班子结构、提高工作效率以及推进党委领导体制科学化、效能化等方面都取得了一些成果,一定程度上解决了当时领导班子运行中存在的突出问题。但客观地看,一些核心问题仍未触及,如:地方党委工作条例中如何体现出民主集中制的具体制度和办法,如何有效体现决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。

  2015年12月25日起施行的《中国共产党地方委员会工作条例》(下称“新条例”)对此做出了全面回答,这是十八大以来党中央推进党的建设制度改革的又一项重要成果。新条例总结原条例试行以来近20年的理论实践经验,为地方党委更加成熟、更加定型的制度运行指明了路径,进一步巩固了党执政的制度基础。

  删繁就简,吐故纳新,增强制度执行力

  原条例(试行)共40条,新条例改为33条。语言上更加简练,可写可不写的,党章和纪律处分条例有规定的就不再写上。内容上更加丰富,将一些实践中比较成熟、行之有效的经验做法纳入具体条款中,同时,在内容上尤其重视制度要素的衔接,增强制度执行力。

  删繁就简。删除与党章重复的部分,强调党章的最高权威和执行力。如原条例(试行)“组织原则”部分第十一条强调:党的地方各级委员会决定重要问题,应充分酝酿讨论,然后进行表决。对于少数人的不同意见,应当认真考虑。如对重要问题发生争论,双方人数接近,除在紧急情况下必须按多数意见执行外,应当暂缓作出决定,进一步调查研究,交换意见,下次再表决;在特殊情况下,也可将争论情况向上级组织报告,请求裁决。新条例中将这一条删除,因为党章第十六条已有明确规定。对原条例(试行)第五章“思想作风和工作作风”部分予以删除,并将原有内容提炼丰富后放入新条例第三章“职责”部分的最后一条,即第十四条。该条首次指明在加强思想政治建设上,用中国特色社会主义理论体系武装头脑,深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,坚定理想信念,严守政治纪律和政治规矩。严肃党内政治生活,按照规定参加民主生活会和组织生活会。同时,在作风建设上吸收了十八大以来中央开展群众路线教育实践活动和“三严三实”专题教育的最新成果,提出严格落实中央关于改进工作作风、密切联系群众的各项规定,坚决反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风。切实增强践行“三严三实”要求的思想自觉和行动自觉,带头营造良好政治生态。严格遵守《中国共产党廉洁自律准则》等有关规定,切实做到为民、务实、清廉。

  吐故纳新。随着副书记职数的削减,书记办公会已退出历史舞台。新条例新增并完善了地方党委决策程序,提高民主集中制下决策的科学性和有效性,有效防止书记“一言堂”现象。在第五章“议事和决策”部分删除了原先的书记办公会,新增第二十五条,对书记专题会、常委议事协调会作出了具体的规定,并强调党的地方委员会应当加强对同级人大、政府、政协等的领导,建立健全沟通协调机制,及时通报重要情况。条例在决策咨询机制中新增风险评估和合法合规性审查,新增评估机制并明确谁决策、谁调整的原则。

  此次新条例出台还有一个鲜明的特征,新增第二章“组织和成员”,共三条八款,增强了组织力量和整体功能。明确规定了党的地方委员会、地方委员会的常务委员会的产生方式,组成人员和每届任期,规范了党委委员、候补委员配备及递补、补选制度,创设辞职、自动终止制度。

  首次明确地方常委会委员名额,省级为11至13人,市、县两级为9至11人,个别地方需要适当增减的,由党中央决定或者省级党委根据中央精神审批。明确党的地方委员会设书记1名、副书记2名,同时,尊重地方和区域的差异性,避免一刀切,指出个别民族自治地方需要适当增加副书记职数的,由党中央决定或者省级党委根据中央精神审批。

  健全完善地方党委的运行机制

  地方党委制度是我们党执政治国的重要组织制度,完善这项制度是更好地坚持中国特色社会主义道路,推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。新条例坚持问题导向和改革精神,结合顶层设计和基层创新,从制度要素层面健全完善了地方党委的运行机制。

  依章依规将党的领导核心落到实处。新条例在定位上丰富了地方党委在本地区发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用的内涵,强调按照协调推进“四个全面”战略布局,对本地区经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设实行全面领导,对本地区党的建设全面负责。在遵循的六个原则上强调地方创新和依章依规治党,第四条第三款新增“结合本地区实际创造性开展工作”,第四条第六款新增“依据党章和其他党内法规履职尽责”。在实行政治、思想和组织领导的七个方面内容上,新增“加强对本地区宣传思想文化工作的领导,牢牢掌握意识形态工作领导权、话语权”;新增“加强对本地区群团工作和统一战线工作的领导”。修改并完善干部工作和党组工作两项领导,明确“按照干部管理权限任免和管理干部,向地方国家机关、政协组织、人民团体、国有企事业单位等推荐重要干部”;明确“发挥人大、政府、政协、法院、检察院、人民团体等组织中党组的领导核心作用”。这些新增或修改完善的内容都与中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)相衔接,其中有些是已经出台了新的条例的,有些是还在修改完善中的。定位、原则、内容一以贯之,依章依规地落实地方党委的领导内容,有利于将党的领导抓实抓常,真正彰显地方党委的领导核心作用。

  权、职、责更加清晰统一。制度运行机制是否畅通有效的关键是权、职、责是否统一。新条例在权力界定上明确党的地方委员会对本地区党的建设全面负责,在责任界定上明确地方党委认真履行全面从严治党和党风廉政建设两个主体责任,明确了书记履行抓党建的第一责任人职责。为了有效统一衔接地方党委的权与责,新条例在地方党委的职能定位上也有了诸多新提法,一是新条例首次明确提出“党的地方委员会应当建立职责清单制度,明确常委会及其成员职责,并在一定范围内公开”。笔者体会这是对2009年中纪委和中组部共同发文党委权力公开透明运行试点以来,各地取得了一些成果和经验的肯定。二是新条例首次明确提出“常委会应当定期研究党建工作,每年至少向全会和上一级党委专题报告1次抓党建工作情况。充分发挥党的建设工作领导小组职能作用”。这进一步厘清了不同层级之间,以及同一层级之间全委会、常委会关于党建工作的职责定位。三是引入考评体系,夯实基层党组织建设。新条例专门强调“加强基层党组织建设,实行市、县两级党委书记抓基层党建工作述职评议考核制度,完善党建工作考核综合评价体系,确保党建各项部署落到实处”。

  拓宽监督渠道,丰富监督内涵。决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制的实现离不开对监督权的正确理解,新条例对此做出了较多有新意的阐释。一是将原条例最后一部分“监督和处分”改成了“监督和追责”,强调有效监督的基础是职责边界的清晰界定,目的和方式是追责,而不是处分。二是新条例丰富了监督的渠道。1957年邓小平在谈到共产党要接受监督时曾经指出,所谓监督来自三个方面,党的监督、群众的监督和民主党派与无党派人士的监督。新条例第二十七条除了继续保留原条文中关于“党的地方委员会应当自觉接受上级党委领导和工作监督,并接受上级和同级纪律检查机关监督”外,还专门增加了“党的地方委员会接受下级党组织和党员群众的监督,接受各民主党派和无党派人士的民主监督”的内容。同时,肯定了改革开放以来各地关于党代表作用发挥的实践探索,二十七条第二款专门补充了相关内容,将党代表监督作用的发挥进一步制度化。三是积极发挥监督的正向激励作用。新条例明确规定“上级党委应当定期对下一级党委常委会及其成员履行职责情况进行考核,建立健全奖惩机制”。这是首次将监督与奖惩结合起来,有利于更好激励地方党委履职工作的差异化,不断激发党的活力。

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