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反腐转型之路如何走
来源:学习时报    作者:傅达林    2015-11-11 11:01:27

  党的十八大以来,强劲的反腐风暴开始突破一些人的观望、猜疑、侥幸心理,“反腐无禁区”的制度效应得以初现。在反腐渐入佳境的时候,或许有必要省思:反腐是否迎来了治标到治本的“时机拐点”?两年来的铁腕治标是如何为治本赢得时间的?反腐转型之路如何走?

  治标效果

  坚持标本兼治,当前要以治标为主,为治本赢得时间。党的十八大以来,中央所打之“虎”级别之高、密度之强震惊全社会,全国“拍蝇”硕果累累、振奋人心。那么,治标达到什么效果才可以转入治本?目前是转向治本的最佳时期吗?

  在腐败严峻的特殊时期,吏治既要在反腐上有鲜明起色,又要维系整个官僚体制的稳定与高效,还要为一个健康的官僚队伍奠定根基。此时,反腐不可能将现存所有的腐败官员“一网打尽”,“杀鸡儆猴”“敲山震虎”便具有了一定的正当性。在特殊时期,反腐需要借助于震慑性的严密执法,在整个官僚体系及社会上重塑制度的预期效果,这是治标为治本赢得时间的关键所在。

  随着社会的发展变化,“杀了一个刘青山能管二十年”的现象不可复制。治标真正的震慑不是在个案意义上,而是通过无数个案塑造制度的执行力与法治的权威,让人们看到腐败的“穷途末路”。以此评价,近两年来的反腐治标,已经开始打破先前被某些人看作的各种“定律”,如选择性反腐、运动式反腐、官员退休即安全着陆、反腐有上限等。尤其是既抓大又不放小,既瞄准重灾区又不忽视“清水衙门”,既打“上山虎”又打“下山虎”还不放过“自家虎”。这区别于以往的治标策略,不再是通过个别警示性案例对现存官僚体系进行训诫,而是采取“有案必查、有腐必究”的方式,打破“刑不上大夫”的神话,确立起反腐无禁区的铁律。

  以笔者的理解,反腐的累累硕果,既是个案正义的归复,更是为了持续传递中央反腐零容忍的坚强决心,在腐败与刑罚之间重新建立起排除各种干扰的必然联系,让刑罚成为腐败的必定后果。通过持久的反腐耐力,塑造公众的信赖和官员的用权习惯,为反腐法治化赢得时间。由此,反腐的制度权威得以树立,社会上的猜疑、观望心理得到矫正,腐败者感到绝望,心存侥幸者彻底被击溃,此时反腐就进入了治本时刻。

  如果把腐败比喻成政治共同体肌体上的“癌症”,那么治标就是“化疗”,其目的并不是将癌细胞彻底消灭干净,而是持续性地改变癌细胞与健康细胞的比例,最终矫正、重塑肌体的正常体制。当前反腐治标的效果开始显现,它对官僚体系带来的震慑效应已经产生,但群体心理的干预也是一个长期过程。立足于此关键时期,既要通过持续性的治标以巩固反腐的预期成果,也要为进入治本做出相应的准备,并将制度建设提上日程。

  程序转向

  一直以来,中国反腐形成了一条相对固定的“路径”:对涉嫌贪腐的中共领导干部,先经由党内程序进行查处,发现基本犯罪事实后,经党内处理后再移交司法机关,依法进行定罪量刑。采取这种前置程序与法治程序、内部程序与外部程序相结合的衔接机制,符合中国的政治体制,也确保了反腐尤其是查处高级官员的有效与安稳。

  反腐治标时期,更多依赖于党内程序的权威。600余天的反腐风暴中,中央巡视组始终处于“风暴眼”。虽然并不直接办案,但作为中央的“千里眼”,巡视制度有效破解了“上级监督太远,同级监督太弱,下级监督太难”的困境。而已运行十年的党内巡视制度,也迎来了新的调整改革:巡视组长由“职务”变为“任务”,组长不再是“铁帽子”,而改为“一次一授权”,更加强化了巡视的中立性;收缩巡视范围,重心由“相对全面”回归发现和反映违法违纪线索,从而与纪委查案形成更加科学的职能分工和配合;常规巡视之外增加“专项巡视”,抽查领导干部报告的个人重大事项,更加增强巡视的针对性和有效性。

  实践生长出反腐制度创新的蓬勃生机,预示着党内程序的转向。在丰富的反腐实践中,党的纪检体制改革也提上日程。不久前中央通过的《党的纪律检查体制改革实施方案》,可视为在治标赢得时间后,开始以纪检体制改革为反腐治本破局。与中央巡视组的有限力量相比,破除“同体监督”难题、构建一个常态监督的纪检体制至关重要,这也是反腐进入常规化、制度化的必然要求。这些党内程序的改革,都旨在将铁腕政治人物的魅力型反腐,导入制度创新的路径,从而为反腐转入治本阶段做好长期的制度准备。

  立足于治本的制度需求,反腐还必须塑造法治程序的权威。因为党内程序只是一个前置程序,对涉案官员的处理依据也是党内法规,它并不等同于正式的司法程序,更无法取代司法程序。倘若一直依赖党内程序的权威,不仅民众可能产生误读,将被党内查处的官员等于罪犯,将纪委查明的事实等于法律事实,将定罪与量刑的司法程序视为“走过场”,而且还可能造成司法反腐功能的萎缩,让司法机关过于依赖党内程序,限制了司法在常态化追诉腐败犯罪上的能力。

  在法治的意义上,只有依靠司法的程序正义,反腐才能由治标走向治本。因为司法包含有国家权力监督的正常机制,体现出现代国家治理腐败的宪法安排。在常态政治中,司法程序具有控权的制度功能,能把权力“逼进”制度的笼子里,随时矫正溢出法律之外的权力失范和滥用现象,让权力严格运行在宪法和法律的轨道上。因此,未来的反腐,必定需要重塑司法的常态化追诉,以党内程序带动强劲反腐风暴,最终要让位于司法机关严密有序的刑事执法。

  立法精细

  用法治的标准衡量,反腐的成功与否,不在于具体抓了多少贪官,也不在于用严酷的死刑震慑多少贪腐分子,而在于是否遵循这样一种反腐逻辑:任何人,无论职位多高、权力多大,只要滥用权力就必定受到法律追究,多大程度上滥用权力就必定受到多大程度的追究。为此,伴随法治程序崛起的还有立法规制的完善,因为立法的失衡或断档,容易冲击到上述的反腐逻辑。

  在惩治贪污贿赂犯罪的立法上,目前依然存在疏漏和失衡,导致立法与司法的紧张。例如刑法设立的“巨额财产来源不明罪”,一直以来饱受诟病。从伦理角度分析,控权的制度设计是以官员“人性恶”为前提,官员对个人巨额财产负有说明来源的义务,这推导出在定罪过程中官员“自证清白”的责任,当其无法举证证明财产合法来源时,就应当承担“有罪推定”的不利后果。但是立法采取折中的罪名并设计较轻的刑罚,结果是混乱了定罪的逻辑,造就诸多刑罚适用上的人为裁量“空间”,在治理腐败的效果上并无起色。

  立法与司法的矛盾还体现在配刑上。过低的起刑点不仅与社会经济的发展极不适应,在司法实践中也广泛被闲置。事实是,过低的起刑数额标准划出一个庞大的“犯罪黑数”,无奈之下执法机关只能一再突破法定标准,从而导致罪刑失衡。与这种过于严苛的起刑标准相比,在高数额的巨贪巨腐的配刑上,则显得过于宽松。对于涉案金额10万元以上,量刑的层次与10万元以下严重失衡,贪污受贿十几万与数百万乃至几千万的处罚差别不大。由于刑罚的配置不合理,对贪污受贿犯数额巨大的罪犯来说,刑罚的供应明显不足,导致很多贪官在越过10万“红线”之后,反倒选择“义无反顾”的“赶超”。

  除此之外,职务犯罪刑罚执行中的一些制度漏洞,也暴露出反腐“二次立法”完善的必要。无论是以往曝光的个案,还是最近高检减刑、假释、暂予监外执行专项检查活动的数据,都折射出贪官最容易利用法律“漏洞”,蚕食公平正义的底线。在这方面,2013年实施的新刑诉法加强了检察机关对监外执行的监督,最高检不久前也制定了《关于对职务犯罪罪犯减刑、假释、暂予监外执行案件实行备案审查的规定》,制度的漏洞有望得到填补。

 

  针对上述“宽严皆失”的失衡现象,法治化反腐必须回归到法律的科学化治理上,探求更加完善而有效的刑罚手段,追求量刑标准的科学化与均衡化。而无论是提高起刑标准、均衡量刑档次或堵住逃避刑罚的漏洞,都离不开对腐败犯罪进行整体研究,以科学、精密的立法发挥出刑罚最大的惩治与预防功能。

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