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依法执政的一项重要举措
来源:学习时报    作者:张晓燕    2015-11-11 15:14:10

  据《安徽日报》报道,最近,安徽在全国率先建立省委法律顾问制度。来自法学教学、法学研究、法律实务等专业领域的五位专家,出任安徽省委法律顾问,这标志着安徽省委法律顾问制度正式建立,在全国各省(自治区、直辖市)党委中为第一家。笔者认为,这不仅对该省法治建设意义重大,而且会对执政党依法执政产生广泛和深远的影响。

  这一举措将在省委一级普遍建立法律顾问制度方面起到示范推动作用。普遍建立法律顾问制度,是党的十八届三中全会做出的维护宪法法律权威的一项新举措。就法律顾问制度本身而言,早已建立,并不是一件新鲜事,且主要是在企业和政府设立法律顾问制度。说它是新举措,这个新就新在对建立法律顾问制度的普遍性要求上。普遍建立法律顾问制度,意味着在原来建立的范围和领域基础上继续拓展和扩大,意味着所有党政军部门、人民团体等都应当建立法律顾问制度,特别是地方党委作为当地重大决策的第一决策者,更应当尽快建立法律顾问制度,而不能例外,这应该是党的十八届三中全会精神的本义解读。

  这一举措可引发各级党委普遍建立法律顾问制度产生上下联动效应。这些年来,党中央在作出重大问题决策前和决策过程中,十分重视依法决策,通过专家咨询、法律风险评估等途径体现和保证依法决策。一些省委、市委、县委也不同程度地进行依法决策的探索和尝试。只是这些探索和尝试毕竟是属于党委系统内的一些工作制度,还不能说是我国社会主义法治建设领域的制度安排。

  党中央提出普遍建立法律顾问制度,既是对过去依法领导立法、依法决策的经验总结,也是把依法执政作为执政党的基本执政方式的内在逻辑的自然展开。党的中央组织和地方各级党委所担负的领导职责不尽相同,层级越高,责任更大,任务更重,都同时建立法律顾问制度也不现实,有先有后是正常现象,要求市委和县委在重大制度改革创新方面先破先立可能性很小。安徽省委建立法律顾问,率先迈出了关键一步,结束了改革开放以来地方党委没有法律顾问制度的历史,代表着法治中国建设的发展方向,既可为党的中央组织建立法律顾问制度投石问路,也可为推动市委、县委尽快地建立法律顾问制度发出指引信号。

  这一举措促使执政党领导推进依法治国和依法执政同时落地生根和开花结果。党的十八届四中全会决定提出中国共产党依法执政是依法治国的关键,依法执政不仅要求党依据党内法规管党治党,还要求执政党依据宪法法律治国理政。怎么依据宪法法律治国理政?怎么解决党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法,把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来?需要制度细节设计和具体规范。

  从这个意义上说,安徽省委率先建立法律顾问制度,对省委法律顾问制度进行制度细节设计和具体规范,包括:向省委提出地方立法的意见和建议,为省委研究立法规划、重要法规草案等提供法律咨询意见;根据需要参与党委重大决策的法律论证,为省委重大决策提供法律服务;参与本省党内法规制度体系建设工作,对重要党内法规和规范性文件的制定提供法律服务;就本省经济社会发展所涉及的重大法律问题提供法律服务;参与省委组织的理论学习中有关法律知识的授课;办理省委交办的其他法律事务。这些具体规定把省委依法领导立法、依法决策和重大决策合法性评估等方面都纳入到了依法治国和法治轨道,为省委依法执政提供了具体制度和规范保障,对于提高地方党委领导班子成员和领导干部树立法治理念,增强法治意识,维护宪法法律权威,善于运用法治思维和法治方式治国理政,具有强制性的规范行为作用。希望有更多地方党委在建立法律顾问制度的实践探索中,在建立科学的法治建设指标体系和考核标准方面进行探索。

  这一举措还为建立党内法规和规范性文件合法性审查制度找到了一个常态化工作机制。完善规范性文件合法性审查,是党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的一项具体任务,可是,对于完善规范性文件合法性审查的“规范性文件”是否包括党内规范性文件,领导干部们是有不同的认识和看法的。我认为完善规范性文件合法性审查,不仅包括党内规范性文件,还应当包括党内法规。其依据有二:一是中国共产党党章规定“党必须在宪法和法律范围内活动”;二是《中国共产党党内法规制定条例》规定,党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称,包括党章、准则、条例、规则、规定、细则、办法。制定党内法规应当遵循的原则,包括遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定,符合科学执政、民主执政、依法执政的要求。在审议批准机关收到党内法规草案后,交由所属负责法规工作的机构进行审核,主要审核内容是否同宪法和法律不一致。可是所属负责党内法规的机构怎么审核?一个重要前提是此机构工作人员要具有法律专业背景、熟知宪法和法律,尽管近年来党内这些机构已经有意识地选用了一些具有法律专业背景人士,但还远远满足不了党内法规合法性审核工作的客观需要。

 

  从这个角度看,安徽省委建立法律顾问制度,聘请法律顾问参与本省党内法规制度体系建设工作,对重要党内法规和规范性文件的制定提供法律服务,具有开创性,体现了省委依法执政的法治思维和法治工作方式。通过建立省委法律顾问制度,为省委制定党内法规和规范性文件提供法律服务,对合法性方面存在问题的党内法规草案和规范性文件草案提出具体意见和建议,党内法规和规范性文件审核机构经省委批准可以向起草部门和单位提出修改意见。如起草部门和单位不采纳修改意见,审核机构可以向审议批准机关提出修改、缓办或者退回的建议。建议党中央在党的中央和地方党委范围内对这一制度规定和做法进行推广。

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