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怎样提高依规治党水平
来源:学习时报    作者:蔡志强    2015-12-31 11:11:06

  提高依规治党的水平,是与健全党内法规体系,维护党内法规权威,提高党的活动绩效相联系的。依规治党首先是党通过制度改革实现组织运行的规范性。它包含着党在宪法与法律框架内运行,也包含着党依据法律和党内法规体系处理党与国家、党与社会、党与市场的关系,实现对经济社会发展的领导。

  如何实现党内法规建设的系统化、规范化、科学化,保障党内法规的权威运行,体现了党的政治生态和党的现代化的水平。

  党建科学化的一个重大命题

  提高依规治党的水平,是与健全党内法规体系,维护党内法规权威,提高党的活动绩效相联系的。依规治党首先是党通过制度改革实现组织运行的规范性。它包含着党在宪法与法律框架内运行,也包含着党依据法律和党内法规体系处理党与国家、党与社会、党与市场的关系,实现对经济社会发展的领导。

  坚持依规治党,一是在法治逻辑里加强和完善党的领导体制和工作机制,改进党的领导方式和执政方式,形成对权力运行的有效监督和规范;克服以权谋私或者权力行使过程的边界不清、权责不明问题。二是以制度形式落实党的政治纪律,维护中央权威,保障政令畅通。在全面建成小康社会的决胜阶段,加强和改善党对经济社会发展的领导,确保全面深化改革的各项目标变成地方发展的具体实践。三是规范党的职能部门、各级党组织的机构设置和功能界定,整合执政资源,保障权力运行的科学性。四是引导党员领导干部形成党的制度改革的系统思维,并以法的形式建构党内法规的权威,在全党牢固树立制度面前没有特权、执行制度没有例外的观念,既把权力关进制度的笼子里,又能保障组织活力和党员的积极性、创造性的发挥。

  党的领导干部作为落实“四个全面”的“关键少数”,担负着以其创造性工作带领人民群众实现党的根本任务的重任。加强党内法规建设,就是以完善的制度体系保障领导干部权力运行的权威性、规范性,防止用权任性。实践中,党内法规体系权威不足、运行不力容易引发各种治理问题。例如,囿于市场经济体制的不健全,一些领导干部倾向于通过权力寻租来满足个体私利,尤其是在责权不对等且缺乏监管的情况下,资源的稀缺性使得一些干部通过交易行为和倾斜性政策来改善自己的处境甚至获得巨额利益;一些干部则通过权力配置资源中的比较优势打压他人;还有少数干部面对严格执行的党内法规,消极抵触,放纵一些不良现象蔓延,任由社会不满情绪积累,企图以此消解中央反腐败的决心,并使得法不责众思想弥漫,加剧情绪对立和行为失范。这些行为,极大耗损了党的政治资源,侵蚀了党的合法性基础。依规治党,就是要通过纪律的严格执行实现对这类行为的遏制和惩治。

  依规治党的基础

  党的严密组织和严明纪律是党的先进性的根本保证,也是党员在思想上政治上行动上与党中央保持高度一致的基础。党的制度建设必须着眼于保障党员干部队伍践行忠诚、干净、担当精神,来形成依规治党管党的动力机制,形成干部躬行践履党的宗旨的激励机制。

  结构完善、规范到位、运行顺畅的党内法规体系是依规治党的基础。自邓小平提出要从制度上建党,走一条不搞政治运动而靠制度来加强党的建设的新路子以来,中国共产党在总结历史经验、借鉴人类政治文明成果的基础上,逐步建成以党章为核心,包含党的领导制度、组织制度、监督制度、工作制度和生活制度等在内的党的制度体系,形成了各级党组织和全体党员共同遵守的准则。

  健全党内法规体系,首先是指党内法规能够覆盖党的执政和自身建设的全过程全领域。其次是指党内法规体系与国家法律体系在法理、学理和执行上的一致性。党的十八届四中全会的重要理论贡献和实践成果之一,就是把完善党内法规体系纳入到依法治国战略。这表明中国共产党领导人民制定宪法和法律,完善社会主义法治体系,中国共产党必然要在宪法和法律框架内运行。再次是指党内法规建设的“立法”主体、执纪主体、监督主体是明晰的。最后是以党章为根本大法的党内法规体系具有系统性、规范性、专业性、权威性等特点。

  中国共产党在95年的建设中形成的一系列法规确保了党的建设和领导经济与社会发展的有效性,推进着中国社会主义制度完善和现代化发展。但是不同目标任务不同历史环境下形成的党内法规,需要结合变化形势适时修改完善,尤其是经济政治发展新的阶段,更加需要健全成熟的党内法规体系来保证党的运行绩效。基于此,党对新中国成立至 2012年6月期间出台的2.3万多件中央文件进行集中清理,1178件中央党内法规和规范性文件中,322件被废止、369件被宣布失效;继续有效的有 487件,其中42件适时进行修改。在此基础上,中央在党的历史上第一次发布党内法规制定工作五年规划纲要,并结合全面从严治党的新要求,密集修订和颁发包括《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》在内的一系列党内法规。这些法规规范和完善了党的组织纪律,廓清了党纪和国法的边界,形成了党内激励和惩戒的有效机制,保障了党纪挺在法律前面,党纪高于国法的制度逻辑,为落实依规治党奠定了坚实基础。

  维护党章权威落实党内法规

  考量依规治党的水平,要看党内法规是否得到人们普遍的遵守践行,以及党内法规对于党的政治目标的实现与维护程度。党内法规有效运行,首先是党员领导干部愿意在服务群众中约束权力;其次是执行者愿意认真去执行;再次是党内法规运行能够获得现实的物质支撑和文化依托。党员尤其是领导干部对党内法规的尊崇,建构了制度得以运行的基础环境。制度成长的实践表明,党内法规不是越精细越好,也不是制定得越多越好。党内法规的生成是与社会发展的秩序要求、党的执政实践以及人们的价值期待和具体利益相联系的。同时,党内法规运行还与有效的民主监督相联系,与权力运行的绩效和公平性相联系。依规治党需要通过党的的组织文化和社会文化建构,使权力主体和党员群众对制度权威始终持有尊崇意愿,对人民赋予的权力怀有敬畏心理。

  习近平总书记多次强调,“党章是全党必须遵循的总规矩”,“各级领导干部要把学习党章作为必修课”,以保证领导干部的政治信仰不变、政治立场不移、政治方向不偏。建构以党章为根本大法的党内法规体系,就是要以铁的纪律保障党的主张经由党的组织和成员的严格执行变为具体实践。全面从严治党,就是要通过严格执纪和教育培训确立党员领导干部党章意识和党章权威,形成严明的党内纪律和纪律运行机制,保证党的集中统一和改革措施的落实。党通过维护党章权威落实党章要求来加强党的执政能力建设、先进性和纯洁性建设,并保证党性修养变成党员领导干部的生活方式;强化党员领导干部的自律意识,形成依法执政的组织环境,实现对权力的规范和反腐败工作的推进。

  坚持依规治党要注意减少制度资源耗损,提高制度运行效能。党内法规是在坚持党内民主基础上经由法定程序制定而成的,具有科学性、强制性和平等性。也就是以法的形式来肯定权力运行的权威性,以法的形式来确定权力运行的责任要求。如果党内法规制定后被束之高阁或难以执行,则表明党内法规制定不科学或者党的纪律涣散。党的各项制度出台后并没有得到很好的执行,其结果是制度权威削弱,制度低效运行并耗损党的社会基础,导致党内大量存在脱离群众的现象和较严重的腐败问题。例如,早在上世纪90年代,中央就提出了干部能上能下的要求,但在很长一段时间内,领导干部能上不好下的问题是不争的事实。2015年7月,中共中央办公厅印发《推进领导干部能上能下若干规定(试行)》,此后包括《中国共产党纪律处分条例》等一系列规定连续出台和落实,既体现了党的建设制度改革在理念落实、程序规范等方面新的突破,全面从严治党的制度体系建设更趋完善,也体现了依规治党的权威性,成为党凝聚党建资源,激发党员领导干部创造性工作的重要制度安排。

  加强党的建设,必须要有一个好的政治生态。建构良好政治生态,关键在于从严管理干部,细化落实党委主体责任和领导干部一岗双责的具体要求,实现责权对等,避免权力溢出效应和为官不为问题。坚持立治有体施治有序,强化底线管理,克服党的纪律约束失之于宽失之于软的现象。同时,在落实八项规定中将党员内在自律与发挥人民监督作用联系在一起,不断创造和提供民主成长尤其是协商民主发育的物质基础和保障机制。近年的实践表明,党的八项规定作为一种强制性约束机制,除了以上率下的带头示范效应和自上而下的党内监督外,它还是党领导人民发挥社会监督功能的制度化实践。八项规定因为有完善的评价体系、处罚措施、沟通与反馈机制,其所形成的纪律标准和监督要求使得群众获得了更好监督党和政府的制度平台和激励机制,监督意识和能力迅速增强,干部有违八项规定要求的行为明显收敛。由此,依规治党通过完善的制度化参与实现了党对人民监督的引导和保障。


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