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北欧福利国家模式如何可持续发展
来源:学习时报    作者:陈偲    2015-12-10 15:36:44

  自上世纪五六十年代起,丹麦、挪威、瑞典、芬兰等国建立起覆盖全体公民、从摇篮到坟墓的福利国家制度,具有高税收和高再分配效应等特点,被称为北欧福利国家模式”。半个多世纪以来,北欧福利国家模式在波折中逐步调整,不断走向成熟。尽管面临着一些问题,近年来北欧国家依然保持良好发展势头,在应对金融危机过程中体现出较强的经济持续发展能力,并在联合国相关机构开展的世界各国人均GDP排名、全球幸福排名、社会指数排行榜等各项评估中名列前茅,被称为经济社会发展平衡的典范。北欧福利国家模式的建立与发展成为关注的焦点。

  北欧福利国家模式来源于其独特的社会环境。首先,北欧具有重视互助协作的历史传统,同时各国社会结构相对简单、少有激烈的社会矛盾,其社会条件适合于福利国家普遍主义精神的发展。另外,北欧国家采用民主治理的方式,建立协商民主制度,将解决冲突、在政策合法性中寻求共识作为政府决策目标,具有良好的政治基础。同时,1929年的经济危机为选择福利国家道路提供了特别的契机,当时北欧资本主义经济遭受极大冲击,迫切需要改革,通过各方深入的谈判与协商,社会民主党提出倡导经济平等、社会民主、发展公共福利事业的人民之家”改革方案,成功地在资产阶级、工人阶级、农民阶级等不同利益群体之间达成妥协。从那时起,北欧国家开始走上建设福利国家的中间道路”:遵循普遍主义、社会平等原则,无论经济社会地位高低,全体公民均被纳入福利体系,并将许多传统由市场提供的服务如医疗、教育、养老等都设立为免费或低费用的公共服务。与其他发达国家采取辅助型和补救型方式、为经济水平低的人群提供社会福利相比,北欧国家更注重满足社会成员需求、实现社会效益最大化。

  对于北欧福利国家模式能否持续健康发展,一直存在不同的意见,全面的福利制度需要庞大的政府公共开支、高额的税收,可能会影响到人们的工作积极性、社会生产效率和经济增长等。总体而言,自20世纪90年代较为成功应对债务危机后,北欧国家发展状况良好,根据经济合作与发展组织统计,北欧各国GDP平均增长率、劳动参与率等方面均高于经合组织成员国的平均水平,其中,2014年挪威的人均GDP位列世界第二。

  北欧福利国家模式如何实现可持续发展?

  第一,在具体政策层面适时推进福利国家制度改革。

  20世纪五六十年代是北欧国家经济发展的黄金时期,其经济能力足以支撑高额的社会福利支出。进入70年代以后,受到石油危机影响,北欧国家经济开始衰退、财政入不敷出,只能依赖外债维持社会福利需求,陷入福利国家危机,社会福利制度亟须进行调整与改革。90年代以来,北欧各国加大社会福利制度改革力度,通过调整各项政策减轻政府负担、激发生产积极性,约束过度使用福利的行为,目标在于实现福利需求与经济增长之间的平衡。

  社会福利制度地方化改革。社会福利的提供者由中央政府转变为地方政府,减轻中央政府对社会福利支付的负担,促进地方政府参与社会福利管理。其中,瑞典建立中央政府、郡政府、市镇政府三级公共服务体系,公共开支的80%由地方政府承担。挪威中央政府和地方政府也进行了职能划分,地方政府承担劳动者社会福利占70%。改革后,北欧国家中央政府主要负责宏观层面工作,包括社会福利法律法规、发展规划、政策、标准的制定,而提供服务、发放补贴等具体职责都由地方政府履行,给予地方政府更多自主空间,充分发挥其贴近当地需求、更具灵活性等优势。并且,按照地方政府对选民负责的原则,保证了职能的统一高效。

  就业政策改革。过去北欧国家主要将精力投入在失业保障、就业扶持等方面,本次改革推行积极的就业政策,重视就业能力的提升,并强调公众具有工作的义务。其中,丹麦建立灵活保障”模式,失业者必须参加职业教育、企业实习等提高就业能力项目,并将失业的最大权利减少到7年,且后3年是灵活化”的,即鼓励失业者接受政府给予的工作,不接受者将会失去公共津贴。同时,瑞典将失业保险的补偿水平降低到以前收入的80%,并增加5天领取补偿的等待期。

  医疗服务改革。一方面,注重提升服务质量与效率。将对医院的预算拨款与医疗效果挂钩,将固定预算制改为浮动制。同时,公民在一定范围内可自由选择医院,促进医院提升服务水平。另一方面,控制医疗服务开支,主要包括规定医疗服务价格和医疗预算总费用、设置额度限制、引进企业投资医疗服务领域等方式。

  养老金改革。建立养老金与国家经济情况、退休年龄、一生中的总收入等因素挂钩的制度,在保障基本养老金的同时,改变过去所有公民按照固定比例领取养老金的办法,兼顾公平与效率,鼓励公民努力工作、延长就业年限。

  税收改革。通过降低税率激发公司投资和个人发展积极性。1990年,瑞典将所得税的最高税率从72%降到68%,公司所得税从50%降到30%。挪威于1992年将普通劳动者、个体经营者、公司的所得税分别降到48.8%、51.7%、28%,降税幅度达9%~22.8%。

  通过全面改革,北欧国家公共开支增长过快的情况得到有效控制。2003年,瑞典和丹麦社会支出占GDP比重较1995年降低1.1%,芬兰、挪威也分别降低4.7%、1.7%。并且,同一时期上述四国就业情况也得到一定程度改善,失业率降低0.4%~6.4%。

  第二,公平的教育政策、充分就业的实现为福利国家模式的可持续发展打造坚实的社会基础。

  高质量、基本免费的教育政策使公民的整体素质和技能得到提升,使国家拥有更具竞争力的人力资源,为北欧知识经济、创新经济发展奠定基础。北欧各国几乎承担公民所有的教育开支,包括从幼儿园、9—10年的义务教育到大学或各类职业技术学校。长期以来,教育开支占GDP比重高于发达国家平均水平,其中丹麦和瑞典多年来保持世界最高水平。公平的受教育机会对经济增长、就业、社会公正具有长远意义。

  促进充分就业的实现。社会福利改革后,北欧国家的就业率高于经合组织成员国平均水平,除了更具激励性的就业政策发挥着作用,完善的社会服务体系也创造了充足的就业岗位。在北欧国家,幼儿和老人照顾、病人看护等很多家务劳动都已经转移到幼儿园、养老院、医院等社会机构中,为无业人员特别是女性提供了就业机会,家务劳动转变为社会服务,其价值也得到社会化。

  第三,良好的政府与市场、社会关系为福利国家模式的可持续发展提供外部环境。

  北欧国家拥有强大的干预型政府和庞大的公共部门,为公众提供全面、完善的公共服务。同时,尽管政府力量强大,政府并没有忽视市场在配置资源的决定性作用,北欧国家与西方发达国家拥有同等经济自由度,政府功能发挥主要体现在制定规则、创造公平和透明的商业环境等宏观层面,有效地激发了经济活力。另外,北欧国家的政府与社会形成良好的合作关系,具有通过合作与对话解决问题、制定政策的传统。公众以行业商业协会、工会等社会组织为平台,通过制度化途径与政府进行沟通,形成理性、开放、信任的外部环境。

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