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美国救灾救援队伍建设
来源:学习时报    作者:李志明 邢梓琳    2016-01-13 17:36:01

  美国自建国后就有开展救灾救援的实践,并且特别重视建设一支能够满足本国救灾救援需要的专业化、职业化队伍。美国应急管理的核心理念是“专业应急”,即应急管理中各个角色必须具备相应的专业能力,而政府的领导层主要进行政策、策略以及涉及全局的重大决策。虽然美国救灾救援队伍建设采取由职业化和志愿相结合的方式,但是专业化都是其不可动摇的基本原则。

  职业化紧急救援队伍建设

  美国职业化的紧急救援队伍主要由突发事件管理团队和各类应急救援队(如消防队、城市搜救队和医疗队等)两部分力量组成。

  美国建立突发事件管理团队的初衷是为了应对森林火灾,后来它的职责范围逐渐扩大,被要求具有全面、综合的应急能力,可以妥善处置诸如火灾、洪水、地震、飓风、龙卷风、海啸、暴乱、有害物质泄漏以及其他自然或人为造成的突发事件等各类突发事件。根据突发事件的复杂性,这些突发事件管理团队可以分为5个层级。每个层级的管理团队具备相应不同的突发事件应对能力,并作为应急指挥体系(Incident Command System,ICS)的一部分参与应对突发事件。美国法律规定,第三级及以上的突发事件就需要相应的应急管理团队被部署到各级应急指挥岗位进行指挥。政府按照ICS组织结构设置应急管理团队中的职位(这些职位被分成搜索、救援、计划、后勤、医疗等5个功能部门),并对各个职位、各个级别都分别设定了相应的培训要求以及考核、资格认定机制。

  美国应急救援队可以分为军方和政府两类。美国各地的消防、警察、救援医疗服务人员等专业队伍是应急队伍的中坚力量,联邦军队、国民警卫队在应急响应中扮演着重要的支援角色。在突发事件发生时,空中救援力量及陆军工程兵部队等军方应急救援力量在总统的命令下参加救援,各州州长可以调用国民警卫队参加当地应急救援。

  政府的各类应急救援任务主要由消防、警察、救援医疗服务来承担。其中,消防队伍作为最重要的应急救援队伍,是美国政府应急救援力量的中坚。在美国,消防部门的职能已经由传统的单一功能向多功能化立体方向发展,承担着灭火、救护、防化、垮塌、爆炸、交通事故以及空难救援等抢险救援任务,灭火出动平均仅占消防队伍年出动总数的10%左右,其余90%左右都是应急救援。在美国政府应急救援中,1979年设立、由总统直接领导的“联邦紧急事务管理署”(Federal Emergency Management Agency,FEMA)发挥着管理中枢的作用。该机构在全国有2600名专门人员,设10个区域办公室,在每个城市按面积和人口密度设有大量的能承担救生、防灭火和其他灾害抢险救援任务的消防站,还设有直属的28个城市抢险救援队,分布于不同州的各类城市。按照美国法律,各大中城市的消防人员数目依照城市常住人口数目而定,通常标准是:每千人中就要有一名消防员。每个城市的行政首长对此要负责落实。

  社区减灾应急与志愿者队伍建设

  在美国应急管理中,志愿者由于其地理便利性等优势已成为重要的救援力量。美国政府高度重视培训公民必要的应急救援技能,大力支持志愿者应急队伍的建设,以确保在大的突发事件发生时应急志愿者队伍能够向公民提供即时的服务直至专业救援人员达到。

  美国对志愿者参与救灾救援的制度安排主要是公民服务队计划。目前,美国所有的州和海外领地都建立了州级公民服务委员会,全国州级以下地方政府建立的公民服务队有2444个委员会,为美国80%的人口服务。“9·11”事件发生后,美国开始重视通过教育、培训和志愿者服务,充分发挥公民潜能,使社区更安全、更有能力和更好地准备应对恐怖主义、犯罪、公共卫生事件和各类灾害的威胁。为此,美国政府积极推动减灾型社区建设,长期以社区为主体进行减灾工作。FEMA制定了社区“可持续减灾计划”,通过建立示范性社区以带动其他社区建成减灾型社区,取得了很好的效果。事实证明,在面对中小型灾害时基层社区更容易发挥减灾作用。在减灾型社区建设过程中,美国同步推动社区应急救援队伍建设,目前,全美已有几百个社区建立了社区应急救援队伍。这些应急救援队伍主要负责社区应急响应、消防服务(从消防宣传、青年计划和管理支持等方面支持当地的消防队)、医疗服务(在平时或当地应急时帮助服务社区的医疗和公共卫生)、“守望美利坚”(预防犯罪和恐怖袭击并随时做好应对紧急事态的准备)、警务志愿服务(参与地方警察部门中行政、后勤等岗位的辅助性警务工作)等,属于FEMA赞助和管理的公民服务队合作计划的重要组成部分。

  除了社区应急救援队伍之外,美国救灾救援志愿者还包括好撒玛利亚人、政府资助和管理的其他应急志愿者、由非政府组织管理的志愿者机构和自发志愿者。为了加强应急志愿者管理、保护他们的合法权益,美国还建立了较为完善的救灾救援志愿者认证和保护制度,使得应急志愿者具备参与应急救援的良好素质与技能,特别是自我防护的素质与技能,最大限度避免二次灾害的发生。

  在应急志愿者认证方面,美国主要通过执照、许可和证书以及示范法、应急管理援助协约等方面的法律或协约,来限定应急志愿者专业执业范围、规范应急志愿者的活动以及协调跨州应急救援行动。在应急志愿者保护方面,针对应急志愿者在救援行动中对他人和自己造成伤害可能引发的责任问题,美国主要通过好撒玛利亚人法(在紧急状态下施救者因其无偿的救助行为给被救助者造成某种损害时免除部分责任)、志愿者保护法律(志愿者在志愿服务中造成法律责任时可以得到一定的保护)、政府豁免权(对于应急志愿者在应急服务中造成的法律责任政府及其代表享有有限的豁免权)、工人赔偿法令(应急志愿者被视为“雇员”享有一定的工伤损害赔偿请求权)、应急管理和国土安全法律(在突发事件中对应急志愿者执照、证书或许可证实行临时认可并且对志愿者在应急服务中造成的法律责任享有有限豁免权)、保险和合同协议(通过保险文件或协议条款对应急志愿者进行法律保护)等法律和制度安排来处理,具体由各州法律来规定,不同类型的应急志愿者有不同的保护。

  对于突发事件发生后未经动员、自发赶到事发现场参与救灾救援的志愿者,美国全国救灾志愿者组织联盟成立一个专门委员会拟定了自发志愿者管理的全国性的原则和合作操作理念来予以规范和管理。

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