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新加坡家庭政策的调适与创新
来源:学习时报    作者:郑寰    2016-02-18 09:53:24

  生育问题关乎国家的根本,涉及种族的延续和社会经济可持续发展。费孝通先生曾在《生育制度》一书中提出,“生育制度的功能是在维持社会结构的完整。人口太多或太少对社会上每个人的生活都会发生一些不良的结果”。如何有效地统计、预测和管理人口消长,积极应对社会结构所产生的深刻变化,对世界各国政党的执政能力提出了艰巨的考验。新加坡建国50年,从实施“两个就够了”家庭计划政策转变为全面鼓励生育。
应时而变:从控制人口到全面鼓励生育。二次世界大战后,由于战后婴儿潮和大量移民涌入,新加坡人口出现了迅猛增长,人口出生率在巅峰时期达到4.5%。由于劳动力素质普遍较低,公共资源供给不足,使得失业和住房成为国家发展的难题。由此,新加坡政府不得不实行家庭计划,推出了“两个就够了”的生育计划,旨在有效控制人口增长。“两个就够了”的计划生育政策曾在新加坡崛起过程中发挥了重要作用。但是,时过境迁,随着社会情势变化,此项政策的负面效应也逐渐暴露出来。新加坡第四次人口普查显示,1975年新加坡的总生育率开始低于替代水平,1977年已经掉到替代水平以下,到1980年,达到了历史最低水平。这一数据引起了新加坡领导层的警觉。尤其令人担心的是,新加坡人的婚姻观念出现了变化,不婚与晚婚比例渐高,单身率、离婚率普遍上升。并且,由于出生率的下降,人口得不到及时补充,在职劳动人口需要负担的老年人口比重也越来越沉重,由此引发的延迟退休、医疗支出增加等一系列社会问题逐渐暴露出来。
新加坡领导层认识到,生育和婚姻事关国家发展,必须及时调整政策方向。如果任由生育率持续下降,人口结构将日益老化、劳动队伍将逐渐萎缩,经济将逐步走向衰败。因此,在1983年的国庆群众大会上,李光耀总理发表了题为“婚嫁大辩论”的演讲,提出要依照教育程度差别鼓励婚姻与生育。该政策规定,受过高等教育的夫妇若生育三个或以上的子女,可享受特别所得税优待,子女还可享有优先进入重点学校的权利。虽然这项政策由于饱受争议未能长期实施,但新加坡政府却在1984年果断放弃了“两个就够了”的人口政策。1987年正式提出,“只要有能力,生三个小孩或更多”的新人口政策。自此,由控制生育转变成全面鼓励生育。
面对新的环境,原有的人口计生机构已经难以适应时代要求,迫切要求政府职能从人口节育控制迅速转变为家庭综合发展,整合多方面资源打赢这场“人口仗”。为此,新加坡政府在1986年解散了家庭计划协会,逐渐建立了以家庭发展为中心的组织机构,这已经远远超出狭义的人口政策范畴。新加坡政府认为,稳定和坚固的家庭对于社会和谐和稳定至关重要,家庭政策的目标,就是要营造一个有助于促进家庭纽带的社会环境。2006年,新加坡正式成立了国家家庭委员会,后更名为“凝聚家庭理事会”,该机构聚焦家庭议题,致力于推动家庭的良性发展,稳定社会的根基。在2012年,新加坡进一步将原有的社区发展、青年和体育部进行改组,专门成立了社会及家庭发展部,由此确立了家庭政策的核心地位。该机构将多方面的资源整合到一个大部门,承担了促进家庭发展、社会援助、康复和援助、老年人照顾等方面的职能。
加大物质激励,系统实施“婚姻与育儿配套政策”。政府从住房、养育、医疗、假期等方面打出了一套政策组合拳,相继出台了减轻赋税、优先小学注册、医疗补助、儿童照顾补助、育儿假、育婴奖励等政策。据统计,生育一、二胎的新加坡夫妻可获得各种补助高达16.6万新币补助。其中,“婴儿花红”(Baby Bonus)是最直接的现金奖励,新加坡政府相继在2001年、2004年、2008年、2012年不断提高补助水平。按照最新规定,2015年1月后出生的婴儿,可获得不同额度的现金资助:一胎和二胎可获得8000美元的奖励,三胎以上可给予10000美元的奖励。该笔款项将分成4期拨入申请人指定户头中。同时,父母可为子女于特定银行中开设儿童培育账户,在儿童满6岁之前,政府将按照父母存入该账户的款项,存入一笔对等的金额。存入金额第2胎上限为6000新币,第3、4胎为12000新币,第5胎以后的存入金额更高达18000新币。家长可在核准机构使用该笔储蓄,支付教育和医疗等方面的费用。
实施精准打击,切实降低养儿育女的经济负担。在住房分配政策的制定上,政府为打消国民养儿育女的心理顾虑,向支持家庭发展的方向倾斜。目前新加坡有87%的国民居住在组屋,以家庭为中心的组屋计划成为有效运用公共资源解决社会问题的最成功典范。组屋政策主要有三种类型,对结婚生子的家庭给予了特别优惠:一是首次购房者计划。规定申请必须是以家庭为单位购买组屋,且首次购房最高收入上线约为3500新币。这意味着,未婚单身人士不可以申请首次购房,只能以较高价格购买二手组屋。此项规定旨在鼓励年轻人及早考虑人生大事,如果男女双方薪酬水平超过了组屋的上限,就会白白失去此项福利。二是三个或以上子女家庭优先购房计划。针对低收入家庭购买组屋,政府则根据具体情况最高给予4万新币的补贴,提供优惠鼓励转换较大组屋,便于改善生活质量。三是已婚子女与父母同住申请有限购房计划。为鼓励世代同堂、大家庭相邻而居,彼此照应,政府特定设计出一种三房式和一房式相连的新组屋,方便年轻人照顾老人,也便于老年人和孩子们相处。
构筑社会安全网络,实施“家庭帮扶计划”。为营造有利于家庭发展的社会环境,政府着力强化社区力量,减轻低收入家庭的养家负担,让他们能够使用社区公共资源,提供了儿童照顾与老人照顾等服务。2005年,新加坡政府专门设立了社区关怀基金,该基金总额已达到10亿新元,其中的社区关怀成长计划主要是针对低收入家庭的儿童,帮助低收入家长来负担孩子发展的费用。如果一个低收入家庭因工作没人照顾年幼的小孩,便可申请幼儿园或学生托管中心的学费补贴。同时,在社会及家庭发展部扶持下,还在主要社区设立了43个家庭服务中心,由志愿福利组织具体负责运营,以政府购买服务的方式提供专业社工服务。社会工作者可提供婚姻咨询、婚前建议、儿童养育、家庭暴力、经济困难以及人际关系等方面的咨询和帮助。
弘扬家庭价值观,推动家庭教育计划。新加坡政府在1991年发表了《共同价值观白皮书》,树立了“家庭为根,社会为本”的理念。新加坡政府认为,家庭是社会稳定的力量,为使国人了解家庭的价值,社会与家庭发展部推动了一系列家庭教育计划,弘扬传统家庭价值观念,以家庭财务管理、两性关系、亲子关系为主题,召开讲座、座谈会、研讨会,引导参加者更加有效地沟通交流、协调共识,处理家庭矛盾冲突和价值分歧。为了缓和女性大学毕业生的婚姻问题,新加坡政府甚至充当起“月老”的角色,在1984年成立了社交发展署,人民协会则成立了社交俱乐部,推动男女大学毕业生之间的社交活动。并且,为让新加坡人能够花更多时间与家人相聚,家庭凝聚理事会还会定期举办“家庭凝聚欢庆会”“家庭野餐会”等活动,鼓励夫妻、母亲、孩子以及旁系亲属一起用餐、游玩,以此增进家庭成员的互动和感情。
人口萎缩已经成为威胁新加坡国本的关键问题。尽管新加坡政府煞费苦心,连续实施了多轮鼓励结婚和生育的政策,但遗憾的是,新加坡的生育率仍未能达到替代水平。1990年代以来,新加坡生育率持续下跌,2015年排名全球倒数第一。为保持国际竞争力,新加坡政府只能吸引外来移民,来实现劳动力的补给。根据2013年发布的《人口白皮书》预测,到2030年新加坡外来人口的比例将接近一半,这引发了新加坡国民的恐慌和担忧,有可能引发一系列负面效应。面对人口消长、社会结构变化所带来的现代化挑战,人民行动党推动了许多政策创新,力度不可谓不大。但是这些政策的效果如何,还有待观察。

 

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