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发达国家的公务员退出机制
来源:学习时报    作者:陈偲    2016-02-25 08:52:38

  公务员退出机制主要是指通过解聘、退休、辞职、辞退等方式退出公务员系统的相关制度和规则。良好的退出机制可以有效地发挥激励作用,促进公务员队伍的新陈代谢和公共服务效率的提升。许多发达国家十分重视退出机制的建设,通过合同聘用制、考核评价制度、约束制度、退休激励制度等公务员管理制度,形成合理畅通的公务员退出渠道。

  合同聘用制
  合同聘用制打破了公务员终身制,为公务员正常退出提供制度化渠道。公务员合同聘用制是通过签订聘任合同的方式任命公务员,规定聘任年限、职位职责要求、聘任合同变更和终止的条件等,具有权利和义务清晰、任期明确等特点。
  20世纪90年代以来,英国、美国、新西兰和澳大利亚等西方发达国家进行了公务员制度改革,越来越多地使用合同聘用制。其中,英国政府聘任制人员占全体公务员的70%~80%。澳大利亚、新西兰引入市场化方式,将公务员全部由终身制改为任期制,分别根据《劳资关系法》《雇用合同法》等法律签订雇用合同。另外,奥地利自2000年以来实行新入职公务员完全聘任制,除警察、军人和司法人员之外,新入职公务员全面实行合同制。在合同聘用制的管理下,政府与公务员形成雇佣与被雇佣关系,当合同到期时,政府根据工作需求、经济形势、公务员个人能力等多方面因素决定是否续聘公务员。当公务员出现违反合同规定的行为时,政府根据情节轻重决定是否解除合同关系,这种灵活雇佣关系的引入强化了公务员服务意识,促进了人力资源效率的提高。

  考核评价制度
  在考核评价制度中,科学有效的考评过程是公务员合理退出的基础,考核结果是公务员辞退、开除、职务和薪酬调整的主要依据,许多国家都十分重视对考核评价制度的建设。
  将考评结果与公务员退出挂钩。韩国自2006年以来实行公务员淘汰制,各地方政府结合实际进行人事制度改革,其中首尔市的做法较为成熟。政府通过考核评估、主观评估等渠道确定淘汰候选人。一方面,人事部门通过近三年工作业绩和能力评估以及每月评估的结果划定部分淘汰候选人范围。另一方面,各部门领导通过“选秀制度”进行主观评估,在政府人力资源库中选择所需要的人员,经过三次选择后没有被选中的人被纳入淘汰候选人范围。同时,渎职、严重损坏政府形象的公务员也成为淘汰候选人中的一小部分。2007—2009年,首尔市分别有102名、88名、42名淘汰候选人。在确定淘汰候选人后,对他们进行长达27周的教育训练。在此期间,人事部门会每周、每月对淘汰候选人进行工作评估,没有改善的公务员将被淘汰,改善不够的公务员将延长为期6个月的教育训练。淘汰制对改善工作作风、提升工作效率发挥了促进作用,根据2009年《亚洲经济》调查数据,与之前三年相比,2007—2008年市民对首尔市行政服务的满意度提升约10%。
  另外,在许多国家的公务员考核评估中,考核结果差的公务员都面临被免职、辞退的风险,比如法国规定,年度绩效考核结果为“较低”“非常低”的公务员将予以免职,月绩考核连续4个月不合格且经过教育、指正仍未达到要求的将予以辞退。英国贸工部规定,年度考核中被评为六至七档的公务员可能被辞退、解雇。美国对于考评结果为“不满意”的公务员,将酌情减薪、降级或免职。
  科学有效的考评过程是结果公平的基本保障,许多国家重视对考评方法的完善,努力细化考评指标、增强考评针对性,并且多使用定性与定量相结合的方式。例如,美国采取综合测评体系,根据职位分析方法确定不同岗位的工作标准,包括数量、时间要求、方法等,对不同岗位人员工作情况进行分类考核。德国对不同级别公务员进行分级考核,中低级公务员主要进行业绩方面考核如工作数量、质量、团队精神和责任感等,中高级公务员考核指标体系包括业绩考核和综合能力评估两部分,并且各项指标更为细致全面。
  同时,许多国家的考核制度以法律法规为基础,对于考核内容、程序、结果的运用在法律法规中均有明确规定,如美国以《美国公务员法》和《政府绩效与结果法》为考核依据,德国联邦和州依据不同层级的《公务员职业生涯条例》进行考核。

  约束制度
  公务员约束制度常常与辞退、辞职相联系,对于公务员违反基本规范和纪律的行为发挥防范和惩罚作用。新加坡在《公务员守则和纪律条例》中严格规定公务员需如实申报财产、购买股票必须经过批准、不允许接受任何人的礼品和宴请等。并且,公务委员会可根据《公务惩戒性程序规则》对违纪公务员给予警告、罚款、停职、降职、停止或延缓加薪、扣减退休金、强制退休、解雇等行政处分。法国政府也有诸多公务员基本行为规范,比如政府机构调整后失去原职的公务员连续3次拒绝新岗位,一年中被公众投诉且查证属实累计达6次,对公众进行人格侮辱且造成恶劣影响等行为都将被辞退。在法国,根据不同情节严重程度,违纪公务员也将面临口头警告、书面批评、降职、停职、撤职、责令辞职的处罚,其中责令辞职意味着退出公务员系统并剥夺退休金。
  同时,美国、日本、加拿大等国对于政府的辞退、责令辞职等行为也有着严格的程序规定,包括事先预告、提交审理部门、审理部门征求公务员本人和所在单位意见等。并且,按照申诉控告制度法规,公务员可在申诉时效内提出申诉,比如在日本,被辞退公务员可向独立于各级行政单位之外的人事院公平局提出申诉,公平局将组织公平委员会进行审查,最终的评估报告将作为申诉结果的依据。
  另外,引咎辞职机制也是公务员约束制度的一种。美国、英国、日本等发达国家均有主动和强制引咎辞职机制,即当政府官员由于自身因素或他人过错造成重大工作过失时,通过辞去所担任领导职务来承担责任的一种方式。引咎辞职机制有利于加强对行政权力的制约、淘汰不合格的政府官员。

  退休政策
  灵活的退休政策可调动部分公务员退出的积极性,特别是晋升无望、工作热情不高的人员,从而保持公务员队伍的生机与活力。其中,日本实行“再就职”制度,为鼓励公务员提前退休,规定退休公务员可通过政府人事部门的推荐进入公营企业、公益团体乃至民营企业再就职,此项政策推动一部分晋升有障碍的公务员离开政府部门,缓解政府人员膨胀。同时,为避免再就职制度引发的权力寻租与腐败问题,日本政府对再就职制度进行了改革与完善,比如进一步完善公务员到利益相关组织中任职的许可制度、削减再就业公务员的收入、再就业信息的公开化等。另外,英国也有提前退休或终止合同的相关政策,主要分为五种类型:一是强制性提前退休或终止合同,当存在严重的机构管理困难或公务员工作效率长期极其低下时,政府有权强制性要求裁减冗员;二是弹性提前退休或终止合同,在机构调整、公务员个人能力有限等情况下,政府可对公务员提出退休要求;三是经批准的提前退休,50岁以上且有至少25年良好工作经历的人员可申请退休,同时,政府根据公共管理需求可要求50岁以上且有至少5年良好工作经历的人员退休;四是养老金递减式退休,在逐年递减领取养老金的前提下,50岁以上且有至少2年良好工作经历的人员可申请提前退休;五是因健康原因提前退休。

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