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韩国预防腐败重视体制机制建设
来源:学习时报    作者:王鹏    2016-03-03 10:17:57

  韩国发展曾创造了“东亚奇迹”,但在此过程中,也产生了严重的腐败问题,有几位前总统或因腐败下狱,或因涉腐自杀,或因幕僚与亲属的腐败饱受诟病,腐败已经成为拖累韩国从新兴市场国家向发达国家转型的毒瘤。近年来,韩国政府把根除腐败作为振兴国家经济、恢复社会信任的基石,采取了一系列预防腐败措施,关口前移、抓早抓小,为从根源上清除腐败毒瘤积累了宝贵经验,受到国际社会的肯定。

  全面进行预防腐败立法。韩国政府把法治反腐作为重中之重,先后制定、修订了多部预防腐败的法律,形成了以《腐败防止法》为主体,包括《公职人员伦理法》《公益举报人保护法》《公共机关信息公开法》《公务员行动纲领》《防止不正当请托和利害冲突法》《金英兰法》等在内的预防腐败法律体系。其中,《腐败防止法》制定于2001年,此后进行了多次修订,该法对腐败的定义、举报和惩罚腐败行为、设立国民监查请愿制度、扩大财产登记和公开对象的范围等作了明确规定。《公职人员伦理法》制定于1981年,1993年进行了修订,该法确立了公职人员的伦理观,并在制度上保障了公职人员财产公开的实效性。《公共机关信息公开法》制定于1996年,是亚洲第一部信息公开法,其适用范围非常广泛,不仅适用于行政机关、立法机关、司法机关,还适用于政府持股超过50%的企业、机构,以及所有学校等。《公务员行动纲领》颁布于2011年,是韩国政府首次以总统令的方式公布实施的法律,该法规定,公务员接受职务相关人员给予的各种便利时,涉及金额不得超过3万韩元(约合人民币179元)等。《公益举报人保护法》颁布于2011年,明文规定对举报人实施就业保障、个人信息保护和人身安全保护等措施。《金英兰法》颁布于2015年,以提案者、韩国首名女性大法官金英兰命名,被誉为“最严厉”反腐败法,该法规定,公务人员只要收取 100万韩元(约合人民币5600元)以上的财物,无论与负责的职务有关与否都要受到刑事处罚;并将公务人员界定为公务员、媒体记者和编辑、私立学校的理事会成员和教师。

  组建专门预防腐败机构和高层协调机制。韩国政府于2002年成立了直属总统领导的“腐败防治委员会”,承担受理腐败举报、设计预防腐败制度、制订反腐措施并评价反腐效果、开展反腐教育、推进国际交流与合作等综合职能。2005年“腐败防治委员会”更名为“国家清廉委员会”。 2008年,该机构与国民信访委员会、行政审判委员会合并,更名为“国民权益委员会”,作为直属国务总理领导的首脑办事机构之一。该委员会共有15名委员,所有委员的地位和独立工作的权力受法律保护。由于“国民权益委员会”没有调查、搜查等权力,接到投诉或腐败报告后,会交给有调查职能的检察厅、监查院、警察厅等调查机构在各自的职责范围内进行调查。检察厅附属于行政系统,拥有起诉权和搜查权,是很有权威的反腐败机构。监查院属于直属总统领导的首脑办事机构之一,由包括院长在内的若干名委员组成,具有财政监查和职务监查职责,一方面,依法对国家和地方自治团体及国家银行等单位的会计业务进行检查,对国家公共财政投入、支出和使用情况进行监查;另一方面,依法对行政机关、地方自治团体的公务人员进行监查。在组建专门机构的基础上,韩国政府还建立了反腐高层协调机制。早在1999年,就成立了总统反腐政策咨询机构“反腐特别委员会”。2005年,成立了由总统亲自主持,中央政府与反腐相关的主要部门负责人、腐败易发大型企业参加的“反腐败相关部门协调会”,每年召开若干次会议,分析和讨论存在的问题,部署下一步的预防腐败工作任务。

  确定重点预防部位和领域。韩国重视对易发生腐败活动的重点部门、重点行业和重点环节的预防。2016年1月12日,韩国国务总理黄教安宣布,将从2016年开始在公共系统开展四大预防腐败计划,通过在政府组织内部加强监管措施,从根本上预防贪污腐败行为的发生。四大预防腐败计划分别是对大型国策项目采取“实时腐败监控”、对大规模资产运营机构进行“预防性风险管控”、为防止滥用国库补助金实施“长期信息共享”以及为强化内部管制措施引入“清洁体制”。韩国国务调整室大型国策项目管理组将先对总规模达25万亿韩元的大型国策项目开展“实时腐败监控”程序,其中包括灾难安全通信网络项目、平昌冬奥会筹备建设、科学纽带建设项目、首都圈广域高速铁路等大型社会间接资本项目。同时,韩国政府还重视对高级官员、特殊政府部门中退职的官员、易产生腐败行为的官员以及曾对政府官员行贿的人员进行重点监控。对官员个人预防的重点主要是对其公务、个人经济生活进行全面的控制,最主要的是实行公务员财产申报和公示制度。韩国从1981 年起开始实行公职人员财产申报制度。1993年,开始实行公务员财产公示制度,由公务员伦理委员会负责监督和公布。该制度要求公职人员要申报自己及配偶、子女的财产状况,包括数量、来源、变动等内容,并要做出合理的解释和证明。如逾期不配合,将被处以高额罚款。另外,为了遏制不正当公务消费行为,韩国公共机关预算支出普遍使用银行卡结算,预算用银行卡只能在指定地方使用,一般的商店、饭馆、娱乐场所禁止使用。

  推进信息公开和公众参与。韩国政府高度重视信息公开和公众参与工作,认为公开、透明是预防腐败的重要手段。从上世纪90年代开始,就运用科技信息化手段,推进政务公开和政府信息公开。随着电子和数字技术的发展,实施电子政府战略,政府各部门都建有较为完善的网站,主动在官网公开本机构保有和管理的重要政策、重要事项、预算执行等内容,相关业务的申请、批复等都可通过网络在线处理。为了鼓励公众参与和社会监督,建立了“国民申闻鼓”系统(e-People),国民登录此系统,可以对韩国行政机关提出意见、建议,比如,对法令、制度、程序等有关行政业务提出质疑,要求通过商谈予以说明或解释;对政府的现行政策、行政制度及运营提出相关的改善建议等。该系统为方便居住在国外的海外同胞和居住在韩国的外国人参与,还开设有多国语信访申请窗口。同时,韩国政府高度重视对举报人的奖励和保护。根据《腐败防止法》,向“反腐败委员会”举报公职人员腐败行为的举报者能获得追缴国库的受贿追缴金或费用节减额的2%至10%的奖金,奖金最高限额为20亿韩元。为了预防腐败,韩国政府还十分重视对民众进行教育。目前,韩国政府已经将预防腐败等内容引入中小学的教学中。

  建立预防腐败指标体系。经过多年的努力,韩国形成了一套符合国情的预防腐败指标体系。影响广泛的有两个制度:一是公共机关“清廉度指数”评价制度。韩国从2003年起在中央和地方政府全面实行“清廉度指数”评价制度,由国家清廉委员会和后来更名的国民权益委员会,每年对全国所有政府和公共机关进行清廉等级评估,评估结果向社会公布。其依据是各机关的廉政纪录、资金账户往来、不法收入证据、民间举报等。在每年公布的清廉度指数测定排名中,排在后面的权力部门将承受巨大的舆论压力,从而不得不更加自律,主动加大防治腐败的力度,以提升自身形象。韩国政府还在研究制定对个人清廉度指数进行测定的具体方案,并计划对公职人员进行个人测定。二是腐败影响评价制度。各个政府部门、公共机构出台的法律、法规、条例、行政规则等制定完成后,要先提交给国民权益委员会进行腐败影响评价。国民权益委员会将研究分析这些法律制度是否存在可能引起腐败的行为,如果存在,将劝告提交单位进行修改。据统计,国民权益委员会提交的修改意见建议有80%~90%会被采纳。

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