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美2019财年国防授权法案:战略指向及其影响
来源:学习时报    作者:慕小明    2018-10-01 00:31:48
  8月13日,美国总统特朗普签署了总额为7163亿美元的2019财年国防授权法案。国防预算作为国防建设的风向标,对国防和军队建设有着深刻影响。美国国会参众两院每年通过的国防授权法案和拨款法案,是美国年度防务开支预算的指导性文件,被视为国会在军事和对外政策领域实施干预的重要年度立法文件。美2019财年国防授权法案明确了美国未来军事改革和军力升级的方向和路径,同时也折射出美国政府内部冷战思维的回潮之势。
  法案的战略指向
  作为美国出台新的国家安全战略和国防战略后的首部国防授权法案,2019财年国防授权法案不仅重点关注扩军、升级军事硬件以及遏制中俄等议题,还对美国军事政策、国防机构设置、对外军事关系进行了诸多调整,折射出大国战略竞争背景下美军建军备战的新思路和新举措。
  提高战备水平,加大未来投资。2019财年美国国防预算由6170亿美元的“基础预算资金”和690亿美元的“战争资金”组成。其中,“基础预算资金”用于发放美军工资、购买武器装备以及研发等,“战争资金”则是美军海外作战的专用款项。另外,美国国防部还为能源部等非国防部门申请了303亿美元的核武器专项预算。
  法案的主旨是恢复美军战备水平。法案大幅增加了各军种训练经费,支持陆军在战斗训练中心开展20场轮换训练,保障海军陆战队开展全频谱集体训练性演习,增加训练飞行时间。法案拨款218亿美元用于装备维护,包括支出37亿美元采购零部件,确保各型武器装备处于战备状态。此外,法案还规定强化季度性战备报告制度,要求各大战区司令详细汇报战备情况。
  法案支持美军加快采购新型装备,加大对未来技术的投资。其中,陆军重点推进旅战斗队现代化项目,采购135辆新型M1A2主战坦克、60辆M2步战车、197辆装甲多功能车和3390辆联合轻型战术车。空军获得76亿美元的资金,主要用于采购77架F35战机。海军耗资241亿美元采购13艘新舰艇,包括1艘“福特”级航母、2艘“弗吉尼亚”级攻击核潜艇、3艘“阿利·伯克”级驱逐舰和3艘滨海战斗舰。
  法案还鼓励军方紧盯对手弱点研发武器装备,如全额资助研发“哥伦比亚”级核潜艇和B-21轰炸机、拨款1.5亿美元加快发展常规即时打击能力等。法案还追加拨款12亿美元,用于在超音速武器、核武器小型化、人工智能、定向能等领域的技术研发,确保美军拥有长期竞争优势。
  扩大兵力规模,优化兵员构成。法案授权美军现役部队增加1.56万人,总规模达133.81万人。从2018年10月1日开始的2019财年,美军服役人数分别为:陆军48.75万人、海军33.54万人、海军陆战队18.61万人、空军32.91万人。为了吸引、培养和保留优秀人才,该法案还出台人事改革措施优化兵员构成。
  瞄准大国战略竞争,布局印太和欧洲。在印太战区方向,法案提出了一系列政策倡议和实施举措。一是增强印太的前沿部署。法案要求加强印太地区武器装备的前沿部署和军事设施的保护,加快发展水面舰艇反水雷系统、可快速部署的空军基地系统等,确保印太司令部兵力行动和高价值舰艇目标的安全。法案明确要求国防部维持在该地区的驻军规模,未经国会同意不得减少驻韩美军人数。二是增强联盟架构。法案强调将继续推进印太地区导弹防御系统部署,与盟国和伙伴国开展双多边反导演训,构建互操作性更强、一体化程度更高的新型反导系统;推进美日澳印四边合作,加强美印全面防务合作和美日海上安全合作;鼓励构建新的伙伴关系,将“东南亚海上安全倡议”更名为“印太海上安全倡议”,吸收印度为成员国,并向孟加拉国和斯里兰卡提供军事援助,豁免印度、越南和印度尼西亚等因为采购俄制军事装备而面临美方制裁的国家;加强汉语、韩语、俄语等专业人才培养,满足印太地区兵力行动需要。三是增强地区战略配合。法案认为,美在印太地区的战略对手在欧洲、中东、非洲、南美洲等全球重要地区都具有影响力,需要相关战区司令部相互配合,协同应对战略对手带来的安全挑战。
  在欧洲战区方向,法案为“欧洲威慑倡议”拨款63亿美元,强化与北约盟友和欧盟伙伴国的多边安全合作。法案批准了低当量潜射核弹头项目;禁止美俄开展两军合作;加强美国在欧洲战区的军事存在,增加部署1个战斗航空旅和部分后勤部队;加强武器装备的战略预置,为欧洲战区陆军采购“爱国者”3MSE导弹和“标枪”反坦克导弹以及155毫米榴弹炮炮弹;授权“乌克兰安全援助倡议”延长2年,向乌克兰提供包括致命性武器在内的价值2.5亿美元的武器装备。
  法案的战略影响
  2019财年国防授权法案为落实《美国国家安全战略报告》《美国国防战略报告》等政策性文件提供了重要财政支撑。但这份渗透着“鹰派”战略思维、冷战价值观和军事冲动的法案,带来的负面战略影响不容低估。
  一是引发全球军费新一轮扩张,加剧大国间的军事竞争与对抗。军费开支是国际安全形势特别是军事安全形势的风向标。从当前美国国家安全战略和国防战略调整情况来看,美国已经将中俄视为“主要战略竞争对手”,认为中俄已经威胁到其主导的国际秩序。在法案的支持下,美国正在北约框架内联合盟友沿俄罗斯边境部署重兵,布局印太纠集盟友伙伴遏制和恐吓中国,以赢得未来的大国竞争。可以预见,未来美欧与俄罗斯在东欧、中东地区的军事竞争与对抗仍将持续,中美在印太地区围绕遏制与反遏制、围堵与反围堵进行的战略角力也将长期存在,全球和地区安全形势的不稳定、不确定性还会有所增长。
  历史经验表明,大国提高军费开支很可能引发军备竞赛。据英国简氏防务周刊报告称,2018年全球各国军费总额比上年增长3.3%,达到冷战后的最高水平。俄罗斯国家杜马已于6月7日通过2018年联邦预算修正案,规定俄今年的国防开支将增加1000亿卢布。世界主要国家也在大幅增加本国的国防预算,加速发展武器装备和提升军事实力。随着各国军费的“水涨船高”,美国非但不会获得绝对安全,反而面临更多的安全挑战。
  二是恶化美国政府的财政状况,进而影响其国家利益。美国联邦预算报告显示,2019财年政府财政赤字将达到9840亿美元,已经超过了奥巴马时期的2倍。在军费高企和税改的双重影响下,美国政府的财政赤字将迎来新一轮暴涨,这将导致通货膨胀等诸多不可预见的后果,负债或使美国政府在未来10年后无力支付包括军费在内的众多支出。在财政赤字持续扩大的情况下,美国政府还计划在未来10年大幅削减医疗补助、医疗保险等社会基本福利领域的政府支出,总额高达1.7万亿美元。美国《新闻周刊》撰文警告说,国防预算过度增长损害国家财政稳定,可能会对美国的国家安全造成不利影响。
  三是“军工复合体”绑架美国政治,增大了战略投机和军事冒险的风险。一般来说,从总统提交预算到国会批准和最后由总统签署的整个过程大约需要8个月,而美国国会仅用不到4个半月的时间,就完成了2019财年国防预算几乎全部的立法程序,创造了美国国会20年来最快通过次年国防预算法案的记录。这背后所蕴含的政治共识和民意基础令人担忧。
  正如美国国防部部长马蒂斯所言,国防预算案的快速通过得益于民主与共和两党的高度共识。美国府院之间、民主共和两党之间在国防议题上的高度共识,在很大程度上要归因于美国的“军工复合体”。由于增加国防开支能为美国各州带来大量的军火订单和工作岗位,国会议员们对大幅增长国防预算持支持立场。
  大力推动军备扩张已为特朗普赢得军政精英和“军工复合体”利益集团的大力支持,而法案所释放出的军事对抗信号,可能加剧关键战略地带的军事竞争,刺激美国做出带有战略投机和军事冒险色彩的举动,这显然不是维护全球战略稳定和战略互信的福音。
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