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日本应急救援队伍建设
来源:学习时报    作者:陆继锋    2016-01-13 17:33:34

  日本位于欧亚板块、太平洋板块、菲律宾板块交界处和太平洋火山带,地震、台风、火山、洪水等自然灾害频发,是最易受灾的国家之一。作为发达国家,日本工业化和城市化程度高,核泄漏、瓦斯爆炸、恐怖袭击等突发事件不断出现,危及民众安全,影响社会安定。日益频发、多发的自然灾害和突发事件影响着日本民众的生产生活,增加了社会的不安全感,也客观上促使日本政府高度重视应急救援工作,建设了具有一定规模、数量和较高水平的专业化应急救援队伍,并积累了丰富的可供借鉴的经验。

  专业化应急救援队伍的构成

  日本专业化救援队伍由消防、警察、自卫队和医疗机构等基本力量构成。其中,日本消防队伍是应急救援的最主要力量,担负灾害信息收集整理和公开发布、医疗救助以及伤员急救等重要职能。中央层面,日本消防厅成立了由8个专业化部队构成的灾害紧急消防救援队,各地消防署也设有相应的消防救援队,开展各类事故灾难的抢险救援工作。日本要求其消防队员除参加救援活动外,70%以上的时间用于救援训练,每年都举行全国性消防救援技术比赛。值得注意的是,日本法律规定消防队应承担医疗救援职能,其医疗救援次数几乎占到80%以上的出动任务。在救援现场,消防队员可以诊断基本症状,尽快与就近急救中心联系,确定诊断医生后迅速将患者送往医院。对于一般的社会消防员,日本也有着比较高的要求。日本规定,所有消防员都需要参加培训并取得资格证书后方可上岗工作。日本政府开设了消防员培训班,进行防火知识、防灾责任、设备操作等内容的培训。警察是日本救灾抢险的又一支重要力量。日本警察制度设立于1874年,二战后制定了《警察法》,确立了其警察制度框架。《灾害对策基本法》规定:警察不但要参与防灾减灾计划制定,在灾难来临时还要担负维持社会秩序、迅速收集灾害信息、传递灾害情报、征用和保管救援物质、指挥受灾群众避难、寻找失踪人员和验尸等救援职能。日本依托其警察制度建立了专门的应急部队。

  近年来,日本结合国际国内形势又在应急部队中设立了爆炸品处理、枪支应对、水难救助、机动救助、反恐等功能性分支力量;都道府县则依托警察制度建立了常设机动队,除履行治安警备、巡视维稳、防暴护卫等职能外,还积极与市民互动。遇到大规模灾害时,还可以从全国机动队员中组编新的机动队,直接参与应急救援和处置突发事件。日本自卫队成立于20世纪50年代,它既是国家防卫力量,也是装备精良、训练有素的救援队伍。日本1957年制定的《国防基本方针》将承担防卫、海上警卫、防止领空侵犯、治安和灾害救助列为自卫队五大基本任务,是世界上第一个将“灾害救援”作为军事力量基本任务的国家。1996年《防卫大纲》围绕加强灾害应对能力对自卫队进行了调整。其中,陆上自卫队建立了一支约3000人的救灾派遣变动部队;海上自卫队建立了紧急出动机制;航空自卫队在全国5个地区部署了机动卫生班。如遇异常剧烈的大规模灾害时,自卫队最多能迅速集结7万人,可以派出军舰60艘,侦察机、救护机和运输机等120架。日本自卫队灾害救援范围涵盖了防洪抢险、疫病防控、飞机残骸处理、伤员搜寻营救、急救医疗救助、救援物质投放和救援人员及受灾群众输送等方面。医疗机构也是日本应急救援的重要专业性力量。日本《灾害对策基本法》规定:应建立全国性灾害医疗救护中心和地方医疗救护中心。医疗机构一旦被确定为医疗救护中心,均应当配备救援所需的药品和专门器械,其建筑要有专门的抗震设计和加固,确保在灾害中正常运转。灾害来临之时,各中心即可转化为专门救助医院,最大程度满足应急救援需求。

  专业化应急救援队伍能力提升路径

  日本注重应急救援理念的凝练和提升,通过加强组织领导为能力提升提供保障,并重视对专业化救援队伍的训练和演练。

  一是凝练和提升应急救援理念意识。理念意识决定应急救援能力和水平,是应急救援工作的价值追求和重要体现。日本应急救援队伍注重凝练提升其理念意识:首先,尊重生命。日本救援队伍非常注重灾难伦理,处处体现对生命的尊重。多次参与国际救援的日本汶川地震救援队负责人小泉崇面对媒体采访的发言很好地体现了他们的救援理念:“挽救人的生命,我们会进行到底。”当救援队找到一对母女遗体时,为保存遗体完好,救援队员放弃机械,手动将遗体上的碎石一点点清理掉。按照日本救援队惯例,所有队员站成两列为这对母女集体默哀,就连包裹女性遗体的收容袋都特意选择小碎花图案。其次,协同救援。日本非常重视消防、警察、自卫队和医疗机构等专业性救援队伍的密切配合。像恐怖袭击事件,本来是自卫队和警察的主要职责,但政府在强调应急救援队伍专业应对的同时,会直接调动各救援队伍到政府集中办公,促进各救援队伍间的协同。此外,日本也注重地区间应急救援队伍的协同,救援队伍和政府社会间的协同。再次,有序救援。在突发事件和灾害面前,维护救援的顺序,杜绝一哄而上的混乱局面,对于救援效果而言至为重要,可谓保证救援质量和效果的关键。日本救援力量尤其注重贯彻有序救援理念。以《七都县市灾害相互援助协定》为例,《协定》规定了救援协调的顺序。比如,一旦东京受灾,第一救援协调是琦玉县,第二救援协调是千叶县等。

  二是加强应急救援队伍的组织领导。日本将应急工作视为政府“一把手工程”,各级政府首脑是应急救援的总负责人。日本构建了以首相为最高指挥官,内阁官房负责总体协调,各种安全会议负责决策,消防厅、警察厅、防卫厅、海上保安厅等密切配合的应急救援组织体系,为应急救援队伍建设提供组织保障。其中,各级防灾会议和决策本部是应急救援的决策机构。日本防灾会议分为中央、都道县府和市町村三级。各级政府首长都可以召集本级政府防灾会议就应急救援做出决策,组织应急救援队伍实施灾害应对措施。中央防灾会议设有专门委员会,可制定灾害应对基本计划和业务计划;都道县府和市町村两级防灾会议则负责制定地区灾害应对计划,如需跨区域应急救援还会设立防灾会议协调会。决策本部是灾害爆发时应急救援的决策核心。在灾害面前,先是市町村成立灾害决策本部并投入一线救援,快速搜集有用信息并及时上报,推动该层级防灾会议所定立的应急救援措施。若灾害发展到一定程度,都道府县层级会设立灾害对策本部,指挥应急救援。如是重大灾害或者灾情更加严重,内阁总理大臣会依据一定程序在内阁设置非常灾害对策本部或紧急对策本部,指挥调度应急救援队伍。各级各类灾害对策本部均需在现场设立现场灾害本部,领导指挥一线救援队伍。

  三是强化应急救援队伍训练演练。日本高度重视救援队伍的实训和演练,提高救援队伍实战能力及救援力量间的配合。在中央层面,日本每年都要开展以应急救援和协调配合为重要内容的防灾训练;地方层面也会结合当地情况加强防灾训练,尤其注重救援力量的跨行政区协同训练。日本重视防灾演习,从类型上将其分为综合防灾演习、图上演习和联合演习,每个类型都针对救援队伍不同能力予以实训。演习内容涵盖紧急无线通信训练、灭火救出救助、医疗应急训练、恢复设施训练等方面。从2003年开始,防止恐怖袭击也成为演习重要内容。日本演习演练尤其注重以近乎实战的演练提高应急救援队伍的技能。日本从2005年开始推行“灾害指挥”首长特训,受训者应根据配备的“防灾GIS”地图信息管理软件上不断出现的灾情下达命令,训练如何启动应急电源,使用无线电与外界联系等基本技能。

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