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德国巴伐利亚州的农村综合发展
来源:学习时报    作者:郑寰    2015-11-13 12:56:14

   巴伐利亚州位于德国东南部,是德国面积最大,人口第二的联邦州。在魏玛共和国时期,由于农村积贫积弱,城乡矛盾异常激烈,巴伐利亚州曾一度成为纳粹势力崛起之地。二战结束后,东西德分裂,巴伐利亚州遭受战争重创,大量贫民涌入城市,城市不堪重负,乡村破败凋敝,使这一地区几乎再度陷入绝境。一些有识之士看到,如果不从根本上解决城乡发展的问题,社会将无法得到巩固,极端主义有可能卷土重来。因此,必须把农村发展提升到政治和社会问题的高度来对待。

  农村综合发展的主要内容
  针对这些问题,巴伐利亚州从上世纪50年代开始,推动了新农村建设试验,逐渐在实践中形成了“农村综合发展”的道路。农村综合发展的核心支柱,是土地整理和村庄革新。所谓土地整理,并非简单为了提高粮食生产能力,或者为了城市发展腾挪空间,而是注重农村地区的综合发展,目标是不断缩小城乡差别,使城乡之间和区域之间均衡协调发展。所谓村庄革新,并非局限于农田水利、乡村道路等基础设施建设,而是将生态景观规划和公众参与等方法引入农村发展,从生态、社会、文化、社区等多功能来重新看待农村。
  农村综合发展,关键是平衡好四大矛盾:第一,既要增强城镇实力,又要保证农村地区的同步发展。在推进城镇化的过程中,不能仅仅关注城市,将乡村城市化,而是要按照农村特色建设农村,彰显农村的独特价值。但与此同时,也要让农民在工作条件、就业机会、收入水平、居住环境、社会待遇等生活质量方面与城市形态不同但等值。第二,既要保护私人财产,又要保证公共设施的土地需求。在城市化的过程中,尽量避免土地强制征收,损害土地所有者的权益。通过土地整理,有效调解建设用地和农业用地的矛盾,保证公共设施建设的土地需求。第三,既要保护自然环境,又要兼顾农业耕种。在乡村革新中,把水、空气、土壤等多种元素考虑进来,达到保护涵养水源、防止洪涝、防止水土流失、保护生物多样性等多重功能作用,同时又不以此限制农业的种植,损害农业的竞争力。第四,既要提高农林业的竞争力,又要保护耕地可持续利用。建设新的基础设施,发展地方经济,增加农林产品的附加值。但又要保证耕地得到休耕,保持土壤的肥力,遵循自然的规律。

  农村综合发展的基本原则
  在化解农村发展的多重矛盾中,巴伐利亚州突出强调了三大基本原则。
  合作性原则,避免政府包办一切。巴伐利亚州早在1923年就确立了“助人自助”的合作原则。这意味着:农村发展不是政府一家的事情,所有利益相关者都要参与到村庄革新和土地整理中来,政府更多扮演辅助性的角色。农村发展的项目,主要以土地权利人为实施主体,即由参与者联合会、理事会全程组织开展。参与者联合会由土地整理或村庄革新项目所涉及的所有权人、使用权人组成,选出理事会成员,再加上土地整理机构派出的一名项目工程师组成项目理事会,全权负责项目的组织实施、协调等。在法律上,参与者联合会是一个临时性的公共机构,项目实施过程中的招投标、权属调查均由这个组织负责,而非交由乡镇社区来实施。从资金来源看,一般土地整治项目政府出资80%,村民出资20%,村庄革新项目政府和村民各出50%,并非完全由政府买单。对于个人承担部分,可以向国家申请低息贷款。贷款利率控制在3%,低于一般银行5%的利率。针对每个项目,农村发展局都会派出项目工程师作为理事会成员参与,从专业角度进行帮助和指导。这样做的目的,是要让农民对自己的社区负责,实现农村的可持续发展。
  公众参与原则,强调互信与责任。在巴伐利亚州的农村综合发展中,利益相关者的参与至为关键。这样做的目的,就是要让村民参与管理地方公共事务,对自己的社区负责。通过共同讨论规划,执行规划,能够增强村庄的集体意识,获得对社区、家乡的认同。尤其是把年轻人引入决策过程,让大家学会倾听和分享,有助于建立代际互信。在项目实施过程中,必须通报参与者,甚至在相邻乡镇都要进行公示;必须通过个别谈话、分组谈话或召开大会等形式充分让公众了解具体计划和措施,并充分听取公众意见。为此,巴伐利亚州的《土地整理法》明确规定了组织的管理与决策方式、权利与义务等重要内容,为公众实质性参与农村发展项目提供了良好的组织保障。一般的参与过程包括四个阶段:第一,在村庄革新和土地整理项目开始实施之前,参与者联合会的相关人都要参加农村发展学校的培训,培训的主要内容是协商和讨论的技巧。第二,准备和规划阶段,主要是由专家引导促成参与者的互相信任,使得不同的利益相关者交换观念,将不同群体的利益呈现出来,对项目发展进行初步规划。第三,执行阶段,由专家引导不同的观点、需求和目的,着重强调可实现性。第四,持续深化阶段,由民众参与,分析、规划和执行项目。同时,在项目实施过程中,开展丰富多样的乡村公共活动,强化民众的公共责任意识,增强乡村的凝聚力。由此可见,农村综合发展是多目标的,最终还是回归到人和村庄共同体的再造上来。
  平衡性原则,有效协调用地矛盾。土地作为农民最重要的生产资料、最重要的财产权益,是农村发展的核心。巴伐利亚州在取得土地的过程中,尽量不动用公权力,强行征地,而是运用土地整治,通过土地预先购买、等价交换和地块调整等手段,建立多方共赢机制,从而有利于避免因征地引发社会矛盾,维护原土地产权人权益。有效避免了政府征地中存在的超强制性和非程序化、补偿标准不合理、土地增值收益不公等问题。土地整理项目一般可分为常规性土地整理、简化土地整理、工程建设土地整理、加速土地合并和自愿土地交换五种类型。通过土地整理项目,可以将部分土地需求分配给整个区域的地产者,从而平衡项目实施区域的利益。与征地方式相比,土地整理项目能够减轻征地所涉及农民负担,避免少数农民失去大量土地,把失地风险转嫁到整个项目区范围内。同时,通过土地整理,还可以结合设施建设对整个区域进行农业用地改造,而非随意性建设工程项目,从而避免公共设施建设造成地块分割、水系破坏、水土流失及自然景观破坏等不良影响。
  如今的巴伐利亚州,已经成功从农业州转型为工业州,成为世界领先的经济中心,被誉为“高科技的麦加”和“欧洲硅谷”。经过土地整理和村庄革新,巴伐利亚州的农业竞争力得到全面提升。全州农业和农产品加工业的年产值为320亿欧元,是仅次于汽车和机器制造业的第三大产业。通过空间规划和景观设计,巴州成为了全德最受欢迎的旅游度假胜地。2012年,到巴伐利亚州旅游的人数就达3000多万人,每年有接近30亿欧元的收入,政府的税收按照十分之一计算就是3亿欧元,而巴伐利亚州每年用于土地整理的投入仅仅为4000万欧元。更重要的是,通过充分调动民众参与,公共责任意识得以增强,乡村社区的凝聚力普遍增强,越来越多的年轻人回到乡村,将近三分之二的中小企业扎根农村,使农村可持续发展成为可能。

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