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德国地方政府债务及其治理
来源:学习时报    作者:王直节    2015-12-24 09:28:51
        地方债是地方财政的重要补充,是地方政府履行职能的重要保障,是地方政府治理体系的重要环节,也是地方发展和地方治理的薄弱环节与潜在危险。德国作为欧洲最大经济体,2013年底政府负债20482.76亿欧元,其中州政府占30.32%,地方政府占6.89%,其地方债问题及其治理值得关注。
  为更清晰了解德国地方政府债务的现状,笔者分别采访了北威州杜塞尔多夫市、科隆市、埃森市和波鸿市等四市财政局长,以及北威州城市联盟、县联盟和镇联盟等三机构的财政事务负责人。具体来看,杜塞尔多夫市作为北威州的首府,目前没有地方政府债务,但是由于对难民(逃民)服务支出增加等原因,今年面临严峻的财政压力。科隆市作为北威州最大的城市,该市认为过多承担了联邦政府和州政府的社会职责,而缺乏相应的财政补贴,政府财政状况将继续恶化。2014年科隆政府债务中,短期流动性贷款人均为458.47欧元,预计在2015年将提高到784.72欧元,贷款申请的议案目前正经市议院审议。2013年末埃森市短期流动性贷款23.77亿欧元,人均5772欧元,为德国地方政府债务最高的城市,2013年短期流动性贷款的利息支出3680万欧元。该市认为通过经费节约等措施,财政状况将会好转,但是居民的逐渐减少和较高的长期失业率将制约城市的进一步发展。
  纵观德国地方政府债务,大致具有以下几个特点:一是地方债务分布差异性较大。经济状况好、税收能力强的城市负债水平低,甚至没有负债,例如杜塞尔多夫市,而企业缺乏活力、失业率高企的城市,债务规模相对较大,例如埃森市、波鸿市。二是债务形式通常为银行短期贷款。欧洲央行多年来实行量化宽松政策,导致借债门槛低、成本低,地方政府贷款年利率为1%左右,低利率刺激和推动了地方借债的积极性,并试图通过借贷促进当地经济的繁荣。三是债务用途发生变化。早年德国地方政府贷款主要用于基础设施或工程建设等,随着“债务急刹车”等规定的实施和监管的加强,目前政府贷款用途主要为利息支付和民生保障。负债城市没有足够资金完善基础设施,企业会搬迁至设施和服务更加完善的地区,社会资本外流,城市竞争力进一步下降,借新债还旧债,造成政府财务状况的持续恶化。
  税收相对不足。进项不足是地方债产生的基本原因,突出表现为税收分享的差异与税收的不均衡。以2012年为例。德国税收收入中共享税占71.7%,联邦政府专享税占16.6%,州政府专享税占2.4%,地方政府专享税占9.2%。在实际分配上,联邦政府占税收收入的42.7%,州政府占39.4%,地方政府占13.5%,欧盟占4.4%。另外,税收在东西部地区存在较大差异。例如位于原西德地区的黑森州2014年地方税收人均1341欧元,而原东德地区的梅克伦堡—前波莫瑞州地方税收人均仅为615欧元,位于同一州内的城市,经济发展决定税收水平,例如2013年杜塞尔多夫市税收占财政收入的61.17%,而埃森市的比例约为32.34%。
  福利支出巨大。这是地方政府不断增加的规模支出。尽管经济平稳向好,失业率持续降低,地方政府的社会福利支出在2004年至2014年间增加超过50%,个别城市的社会福利支出占政府预算的60%,其中北威州地方政府社会福利支出平均占预算的43%。欧洲难民危机爆发以来,截至2015年9月,57.7万名新难民登记注册,进一步增加了德国地方政府的支出负担,政府必须为特殊困境的人提供合乎人的尊严的最低生活保障。
  劳动力数量不足。在人口老龄化严重的同时,德国的生育率为1.4,2014年人口自然增长率为负值,低生育率导致德国老龄化加剧。按Prognos智库分析,到2020年,德国技术工人缺口为180万,到2060年将扩大至390万,劳动力市场短缺严重制约德国经济发展,成为德国地方政府债务的间接成因。
  监管环节存在问题。对政府举债,地方议院实行预算监督。地方预算部门与市政会议相互独立,未经市政会议许可,地方预算部门不得改变资金用途,如有预算外支出的要求,必须由财政局长向议会提出补充拨款案。在预算案的执行上,主要有两个监督机构:一是议院预算委员会下设审计小组委员会,专门负责审查上年度预算案的执行情况;二是垂直隶属的城市监督,拥有准司法性的调查权,不仅监督前一年的政府收支情况,同时对正在执行的政府预算问题进行监督。地方政府债务较低的东部和南部联邦州,例如巴伐利亚州和萨克森州,通常被认为执行严格的预算监督,相反人均债务较高的萨尔州和北威州,在早些年监督环节相对弱化,审核批准预算外贷款,致使债务大幅增加。
  为有效治理地方债问题,德国采取了以下举措。
  推行减债强化方案。目前13个非城市州中的8个联邦州已出台减债措施,旨在帮助城市改善财政状况、规范既有债务、分担社会福利支出。城市可自愿选择加入本州的强化方案,作为享受资金补贴的前提条件,该城市需建立更为严格的预算管理制度、明确成本削减计划、同时地方财政收支和公共行政行为将受到州政府的监督,这使得城市在一定程度上丧失了“自治权”。
  提高税收稽征率。当地方政府没有充足的收入平衡赤字,义务性的硬性支出无法减少,地方政府可通过提高税率即稽征率增加税收收入。例如埃森市将工商税稽征率、房产税稽征率分别提高至480%和670%,而波鸿市提高至495%和800%。提高稽征率一方面来增加当地企业的经营税负和居民的生活税负,导致企业撤资、居民搬迁,进一步降低城市未来的盈利能力,同时地方政府必须直接与选民讨论提高税收,也导致执政者失去选票。
  “节约”措施。按照债务程度,依次采用以下方法:首先,减少行政内部开销,例如萨克森州对一些幼儿园教师实行部分时间工作制,在保证行政有效运转的基础上有效减少人员费用;其次,对投资项目实施资金封顶,严格控制新建设项目的立项审批;最后,将对地方政府有权根据实际情况自主选择的公共服务进行削减,例如关闭图书馆、博物馆、游泳池等文化体育设施等。
  国有企业改革。德国国有企业主要分布在公共住房、自来水、废水处理、健康产业、能源、垃圾处理等领域。地方政府加强对国有企业的管理,提高国有企业的盈利能力,通过分红等利得增加政府财政收入,例如埃森市认为国有企业在稳定预算上发挥特殊作用,并在2010年设立“财政和国有企业”委员会,2011年实现的1.12亿预算优化中,有将近四分之一通过国有企业实现的。
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