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巴西的有条件现金转移支付计划
来源:学习时报    作者:汪三贵 曾小溪    2016-03-17 09:49:25

  福利制度在拉丁美洲的所有国家中的发展情况不同。巴西被认为是第一个实现社会福利法的拉美国家之一,从1923年开始实施针对铁路工人小额养老金计划,20世纪30年代以来,巴西的福利制度开始形成并扩展到其他社会群体中,例如在银行、工业或商业的工作人员中实施。事实上,巴西福利制度的起源不是有动员力量和组织良好的劳工运动给政府施加压力和要求社会福利的结果,而是与国家缓解社会矛盾,维护政治稳定的目标有关。根据相关估计,在给定条件下,通过现金转移方案对贫困家庭进行收入支持,对教育和健康服务做出投资,缓解了贫困人口收入无保障的问题。由于程序简洁和比较容易实施,它在拉丁美洲非常流行,很多国家都将有条件现金转移支付作为一种扶贫方式,这里主要介绍巴西的有条件现金转移支付经验。

  有条件现金转移支付在上世纪80年代末和90年代初期间第一次在巴西的政策辩论中出现。直到1995年,巴西两个城市决定开始实施第一个有条件现金转移支付计划,每个家庭可享受政府发放的一定的补助金,但条件是家庭中6岁至15岁的儿童正在1年级至8年级就学,并且在校出勤率至少达到 85%。有条件现金转移支付计划的效果很好,该方案迅速走红。因此,从1998年开始,巴西联邦政府开始共同资助其他资源有限的城市,到1998年底,全国共有60多个地方性有条件现金转移支付项目实施,覆盖约20万个家庭,其目标是扩大该计划,并加强其可持续性。该计划主要针对最贫穷的地区。2001年 2月,巴西中央政府向市政府转移支付来自新设立的扶贫基金的部分资金,这使有条件现金转移支付成为一个联邦项目,开始在全国范围推广,并由教育部负责协调。各市的目标人口按照全国家庭抽样调查、人口普查和学校年度普查来计算。受益人的筛选工作由地方来完成,地方政府建立了严格的管理和信息统计制度,防止家庭瞒报、虚报和重复登记。各市还设立了社会监督委员会,审查批准受益人名单,检查学校提供的受益学生出勤报告。到2001年末,该项目覆盖了5562个市的98%的贫困家庭,使480万家庭的820万儿童受益,政府总计补助金额达到7亿美元。

  这种以促进儿童教育的有条件现金转移支付项目只是一个开始,后来发展成为巴西主要的四个社会福利项目:一是联邦小型学校方案项目,旨在减少童工,增加教育程度;二是营养餐项目,其目的是减少婴儿死亡率和营养不良,使家庭有机会获得充足的营养;三是燃气补贴项目,主要是为用户提供炊事用气的货币转移计划;四是零饥饿项目,任务是消灭极端贫穷和饥饿。这四个独立的有条件现金转移支付计划,他们的目标群体几乎是相同的家庭。2003年,在总统卢拉的管理下,四个项目被统一成了一个社会福利计划,即家庭补助金计划,此举使管理费用和管理的复杂性都有所减少,该计划的推行成为保障公民基本收入权利立法的一部分内容,特别是要优先保证最贫困人口。政府颁布了有关法令,以规范报名、登记和筛选过程,增加了透明度。领取补助金的名额实行配额制,由中央政府分配,潜在受益人在各市实行统一报名、登记,人选由中央政府集中筛选,选拔过程接受社会公开监督。在宣传发动方面,通过乡镇会议、报纸、电台、电视、互联网、学校、公告、家访等广泛宣传项目信息,使群众尽量充分了解项目的基本情况。

  根据家庭补助金计划,巴西每月的现金转移支付一般通过借记卡优先发放给家里面的女人,因为她们会有较大的概率将钱花在孩子身上。国家提供了四种不同类型的转移支付,现金转移支付的数额取决于家庭中儿童的数量和收入状况。对于极端贫困家庭,即每月人均收入70巴西雷亚尔以下,不管家庭的组成情况,每月基本转移都是70巴西雷亚尔。针对贫困和极端贫困家庭实行有差异的支付转移,如果人均收入高于70巴西雷亚尔低于140巴西雷亚尔,且家庭中有0到15岁之间的适龄儿童和孕妇,每位受益人可以获得32巴西雷亚尔,每个家庭最多可以有3个受益人。另一项针对青少年的转移支付涵盖了家庭中的青少年,每位青少年可以获得38巴西雷亚尔,每个家庭最多可以有2个受益青少年。此前家庭补助金计划的覆盖范围是15岁以下的儿童和青少年。 2008年,随着新的法律提案的通过,总统卢拉改变了年龄限制的规定,覆盖范围提高到17岁以下。低收入家庭要想获得“家庭补助金”,有关家庭成员需符合以下要求:家里年龄在6岁至15岁的儿童在学校就学,出勤率至少达到85%,16到17岁孩子出勤率达到75%以上;7岁以下的儿童定期到卫生所检查发育情况和接种疫苗;14岁到44岁怀孕妇女接受围产期保健。不符合条件的家庭将被停发一至数月的补助金,严重的还会被取消领取资格。

  巴西家庭补助金计划的目标是通过对低收入家庭的直接转移支付,打破贫困从一代传递到下一代的循环,以此减少未来的贫困。截至目前,该项目已覆盖了1200万家庭,大约4800万人,涵盖了5500个大中小城市,总花费不到巴西GDP的1%,大约占政府总支出的2.5%。就受益人的数量而言,巴西的家庭补助金计划是目前发展中国家最大的现金转移计划。起初,“家庭补助金计划”的项目资金全部来自巴西国内资源,后来项目吸引了美洲开发银行和世界银行的贷款,从而扩大了覆盖面。同时,项目的组织管理也越来越规范,项目的评价体系也逐渐建立起来。

  从实施效果来看,通过家庭补助金计划,就学人数有所增加、留级和辍学率均有所降低,同时减少了极端贫困人口和收入不平等状况。那些获得扶持的受益人改善了在校表现和健康状况,提高了人口的素质,家庭成员也有更强烈的动机去重新回到工作岗位,这对改善社会治安也大有裨益。通过现金补助的直接增加,家庭的消费也逐渐增加,扩大了内需。这一项目也减少了区域不平等,为贫困地区小企业涌现创造了良好的条件。

  随着该项目的不断推进,到2011年,巴西的绝对贫困人口减少到1650万,他们每月收入不足70雷亚尔,约占巴西1.9亿总人口的8.5%。在未来,巴西计划将家庭补助金计划扩展为巴西“无极端贫困计划”,使1650万巴西人摆脱极端贫困。当然,巴西家庭补助金计划也面临诸多挑战,如怎样进一步提高补助标准,如何进一步为数量庞大的1650万极端贫困人口提高能力与增加机会,保证其享受公共服务。随着全球经济下滑,巴西同样面临着经济紧缩、税收减少的风险,家庭补助金的名额也面临着削减的风险。除现金转移支付外,巴西逐渐对贫困人口进行职业培训和技术指导,为贫困人口集中的社区提供医疗、教育、住房以及水电供应等服务,将这些作为巴西家庭补助金计划的有益补充,以便产生越来越多的综合效应。

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