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在全球投资治理中实现中国价值
来源:学习时报    作者:文 洋    2016-11-03 09:29:50

  中国通过G20推动制定全球首个多边投资规则框架,填补了国际投资领域的空白,未来需要进一步在全球投资治理领域贡献新的思想和引导力,提出中国方案,融入中国价值。

  全球投资治理是全球治理的重要内容,但是由于缺乏对投资规则的共识,相较于贸易领域,全球的投资治理远远落后。当前的全球投资治理体系构成主要包括数千个双边投资协定和数百个带有投资条款的自由贸易协定,以及多种争端处理机制。这些投资协定条款相互交织、重叠,造成了投资领域里的“意大利面碗效应”,即在双边自由贸易协定和区域贸易协定下,各个协议的不同优惠待遇和原产地规则就像碗里的意大利面,一根根地绞在一起。国际投资协定缺乏总体设计,由此产生了诸多系统性问题,包括范围和内容之间的差异、重复和矛盾。此外,现有的国际投资规则只能为2/3的全球FDI存量提供保护,仅覆盖了1/5的双边投资关系。可以说,当前全球投资治理体系是不完整和碎片化的,是全球经济治理的短板。

  世界各主要经济体对全球投资治理体系需求强烈

  然而,从国际投资发展、全球价值链深化及投资规则塑造来看,世界各主要经济体对构建一个统一、完善的全球投资治理体系有着强烈的需求。首先,国际投资规模呈扩张态势。2015年全球FDI流动达1.76万亿美元,同比上升38%。其中,跨国并购交易金额达7210亿美元,绿地投资金额达7660亿美元。伴随着国际投资的不断增长,投资母国、跨国公司及东道国的相关利益也日益提升,迫切需要一个保护自身权益的制度安排。其次,全球价值链深化要求投资自由化和便利性。全球价值链的发展要求打破资源要素跨境流动的种种壁垒和障碍,迫切需要更加透明、公正和竞争性的国际投资环境。2015年各国新出台的投资政策措施之中,投资自由化和促进措施占比达到85%。第三,区域贸易协定的投资规则塑造日渐活跃。全球自由贸易协定(FTA)中投资议题的覆盖率为40%,而美国、日本和韩国所参与的FTA中投资议题覆盖率高达100%。这说明,世界各主要经济体正在通过区域合作的方式争取与自身利益相符的投资规则,进而在国际投资规则的塑造和全球投资治理体系的构建中抢占先机。

  全球投资治理对中国至关重要

  中国是全球第二大吸引外资国和第三大对外投资国,因此,无论从东道国维护本国利益,还是母国保护企业海外投资的视角,全球投资治理都对中国至关重要。我国需要保持对世界级跨国公司的吸引力,也需要“留权在手”保证国内政策的调整空间,还需要通过缔结高标准的投资协定以保护并促进海外投资。中国应该积极参与全球投资治理,构建国际投资规则体系,发出中国声音,提出中国方案。

  如何在全球投资治理中体现中国价值?首先,各主要的发达国家和发展中国家在此之前从未在国际投资领域的全球治理中达成过共识。其次,为未来达成多边投资协定提供了可能性,在原则性的框架下可以进一步启动多边投资协定谈判的可行性研究,对未来达成多边投资协定奠定了基础。第三,作为世界首份投资政策的多边纲领性文件,为各国协调制定国内投资政策和商谈对外投资协定提供了重要指导。

  中国为《全球投资指导原则》的成功制定和达成共识作出了重要贡献。一是努力协调发达国家与发展中国家之间的分歧。美国关注投资的自由开放,欧盟关注对外商投资的环境保护规范,而发展中国家关心的则是如何利用外资实现可持续发展。中国作为吸引外资和对外投资的双料大国,这些方面的诉求都有,因此很好地扮演了发达国家与发展中国家之间“中间人”的角色。在最终通过的九项指导原则中,既反对投资保护主义,鼓励投资自由化,同时又明确了东道国政府有权为公共利益而对投资进行监管,可以说兼顾了各个国家的不同关切。二是与国际组织展开良好合作。《全球投资指导原则》脱胎于联合国贸易与发展委员会(UNCTAD)关于国际投资政策长期大量的研究,中国与UNCTAD的有效合作促成了该原则在G20平台取得共识。UNCTAD在2012年就发布了《可持续发展投资政策框架》,鼓励各国将其作为参照制定投资政策,因此,我们看到《全球投资指导原则》最大的亮点是突出投资政策应以实现可持续发展和包容性增长为目标。三是调集各方面有利资源力求达成目标。尽管中国致力于在全球投资治理等方面有所建树,但遭遇到不小困难,美国并不希望中国发挥主导作用,而且有的国家还提出其他敏感议题淡化主题。因此,中国广泛邀请对华友好的力量参与进来,促使各方达成共识。

  在全球投资治理中实现中国价值

  在全球投资治理中实现中国价值体现在两个方面。一方面要积极参与甚至主导全球投资治理,体现中国的引导力,发挥中国的重要价值;另一方面要体现中国的价值取向,既要实现中国的利益,又要有利于国际投资和全球经济的健康发展。

  在推动全球投资治理中发挥中国的重要价值。我们需要从自身治理出发,以双边和区域合作为突破点,朝着多边投资治理的目标前进。一是自主推进投资自由化和便利化。不久前刚修订通过的《中华人民共和国外国投资法》展现了我国建立自由、开放、透明的投资环境的决心,此项修订法案采纳了准入前国民待遇和负面清单的外资管理模式,并规定了准入管理、安全审查、信息报告、投资促进、投资保护等系列制度。中国经济进入新常态,各国都在关注中国的经济体制改革议程,只有中国在经济改革方面取得更大的成果,中国所倡导的全球治理才会获得更多的支持。中国应进一步自主降低投资壁垒和简化投资准入程序;促进商业人员流动,放宽部分自然人流动限制;加强对外国投资者的保护,逐步放宽外汇兑换和利润汇回的相关法律法规;建立透明、公正与竞争性的商业环境。二是加快与相关国家签署或变更双边投资协定(BIT)、自由贸易协定以适应新的形势。对尚未签署自贸协定或者BIT的国家,应尽快启动谈判程序;对于已经签订BIT的国家,加快协议条款变更和补充。加快推进与美国、欧盟的BIT谈判。美欧是现行全球治理机制的制定者,未来在全球治理方面的进展不可能不考虑美欧的话语权,因此中国应在谈判中与它们就国际投资规则取得共识,这有利于推进全球投资治理体系的形成。三是在恰当的时机倡议发起诸边投资协议谈判。在WTO框架内进行诸边投资谈判是实现投资规则多边化的有效路径,运用我国的影响力,组织利益相关的国家进行谈判。协定应允许其他WTO成员通过申请加入,为投资协定的扩围建立机制,以达成多边投资协定为目标。

  在构建全球投资治理体系中融入中国的价值取向。首先,以投资规则推动形成以我为中心的全球价值链。全球价值链正处于不断深化和调整的时期,加之技术进步的速度加快,价值链布局也呈现出更快的变化。当前,尚未形成以我国为主的全球产业布局和分工体系,中国应认真研究投资规则对全球价值链的影响,探索有利于形成以我为中心的国际分工体系的规则方案。第二,协调发达国家与发展中国家在投资治理中的利益。全球投资治理的成功取决于发达国家与发展中国家之间是否达成共识。中国在2016年G20峰会上已经展现出作为发达国家与发展中国家之间的“中间人”角色:此次出席峰会的发展中国家的数量是历次峰会最多的一届,扩大了发展中国家在最重要的国际性论坛上的代表性。中国应延续这一思路,搭好发达国家与发展中国家之间沟通的桥梁,让发展中国家在国际规则制定中有更加平等的话语权。第三,以可持续发展与包容性增长的理念构建国际投资规则体系。实现以可持续发展为目标的国际投资规则,需要从以下四个层次进行考虑:充分考虑东道国总体发展战略;平衡政府和投资者的权利和义务;强调企业社会责任;鼓励多方国际投资协作。比如,中国可以倡导在投资协定中体现“帮助条款”,鼓励母国企业对欠发达国家进行投资,特别是基础设施投资等关乎民生的社会公共产品。这样的政策立场既与我国当前“一带一路”发展战略、中国的“义利观”相契合,同时也能体现对国际投资规则的创新和完善。最后,倡导构建开放透明公平的全球投资治理格局。全球投资治理应以开放为导向,释放国际投资合作的潜力。各国应加强沟通和协调,不搞排他性和封闭性的治理机制,提倡所有国家平等参与,平衡投资母国、跨国公司和东道国的各方利益,实现机制共建、规则共商、利益共享。

  全球价值链的深化正在驱动国际投资规则的整合和完善,经济全球化只要不倒退,全球投资治理就会不断推进。世界各主要经济体对全球投资治理有强烈的需求,正通过各种方式争取与自身利益相符的规则权利,而全球投资治理体系尚未形成,且在较快的变化发展之中。中国通过G20推动制定全球首个多边投资规则框架,填补了国际投资领域的空白,未来需要进一步在全球投资治理领域贡献新的思想和引导力,提出中国方案,融入中国价值。

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