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大智兴邦:中国如何制定五年规划
来源:求是网    作者:王绍光 鄢一龙    2015-12-02 10:14:27

 

  内容简介

  本书是《中国民主决策模式》一书的增订版,作者根据最新研究,增补了有关“十三五”规划的民主决策逻辑的内容。

  本书以中国五年规划编制为例,剖析了中国中央政府如何制定重大公共政策,概括提炼出中国独特的民主决策模式,即“集思广益型”决策模式。这一模式是指一套旨在集中各方面参与者智慧、优化决策质量的程序和机制,包括屈群策、集众思、广纳言、合议决、告四方五个环节。

  书中提出,中国政策制定经历了内部集体决策、“一言堂”决策、内部集体决策重建、咨询决策、走向公共决策五个阶段。

  书中论述了中国政策民主的特点:重视调查研究;广泛征求意见;参与者和决策者的双向参与;“自下而上”驱动和“自上而下”驱动相结合;注意吸收外国专家和机构的意见;重视不同决策主体事前的充分协商。

  作者简介

  王绍光,1954年生于武汉,香港中文大学政治与公共行政系讲座教授,清华大学公共管理学院长江讲座教授,重庆大学人文社会科学高等研究院学术委员会委员。已出版中英文专著与合著约三十本,包括《中国国家能力报告》、《分权的底限》、《民主四讲》、《袪魅与超越》、《安邦之道》、《人间正道》、《中国式共识型决策:“开门”与“磨合”》、《中国•政道》、《中国•治道》等。

  鄢一龙,1976年生,清华大学公共管理学院助理教授,清华大学国情研究院助理研究员,清华大学管理学博士,著有《目标治理:看得见的五年规划》、《大道之行:中国共产党与中国社会主义》(合著)、《2030中国:迈向共同富裕》(合著)、《中国:走向2015》(合著)等。

  本书目录

  代序 “十三五”规划的民主决策逻辑

  绪言 史诗般的伟大复兴

  第一章 计划、规划与中国制度模式

  一、计熟事定,举必有功

  二、凡事预则立,不预则废

  三、本书的内容

  第二章 “集思广益”民主决策模式

  一、集思广益的政道传统

  二、又有集中又有民主

  三、科学民主决策体制的探索

  四、“集思广益”决策模式

  五、“集思广益”决策圈

  六、“集思广益”决策机制

  第三章 五年计划的四代决策模式

  一、1.0版本:内部集体决策(“一五”至“二五”前期)

  二、0.0~0.2版本:一言堂决策(“二五”后期至“四五”)

  三、1.1~1.2版本:内部集体决策重建(“五五”至“六五”)

  四、2.0~2.2版本:咨询决策(“七五”至“九五”)

  五、3.0~3.2版本:“集思广益”决策(“十五”至“十二五”)

  六、小结

  第四章 国家“十二五”规划出台始末

  一、基本思路研究(2008年11月—2010年2月)

  二、党中央《建议》编制(2009年2月—2010年10月)

  三、正式编制《纲要》(2010年2月—2011年3月)

  四、结论:集体智慧的结晶

  第五章 民主的决策

  一、逆向参与:沉默的大多数同样重要

  二、决策者调查会

  三、动员式意见征集

  四、正式渠道的公众意见征集

  五、非正式渠道的公众表达

  第六章 科学的决策

  一、从实践中来,到实践中去

  二、调查研究是科学决策的坚实大地

  三、千千万万个“外脑”

  四、利用外国智力

  五、中国特色的纠错机制

  第七章 集思广益的专断

  一、集中指导下的民主

  二、党中央的统合决策

  三、“社会工程师”的顶层设计

  四、事前协商吸纳事后掣肘

  五、全国一盘棋

  第八章 民主的含金量:龙象之争

  一、编制机构与编制步骤

  二、起草机制:专题研究vs深入调研

  三、咨询机制:政策妥协vs 广纳群言

  四、公众参与机制:正向参与 vs 逆向参与

  五、决策机制:行政决策vs国家决策

  六、小结:决策民主是最真实的民主

  第九章 决策民主之路其修远

  一、专业化:精英决策的“皇帝新装”

  二、缺乏约束的集中:走走过场的民主

  三、分利集团:碎片化的危险

  四、见异思迁:危险的方向

  五、通向优质民主的道路

  结语 中国秘诀:集思广益

  附录 五年计划编制编年简史(1951—2006年)

  “一五”计划

  “二五”计划

  “三五”计划

  “四五”计划

  “五五”计划

  “六五”计划

  “七五”计划

  “八五”计划

  “九五”计划

  “十五”计划

  “十一五”规划

  本书精彩书摘

  “十三五”规划编制的十个步骤

  “十三五”规划编制在“十二五”规划实施的中期就开始了,历时3年,共分为四个阶段、十个步骤。四个阶段:第一阶段为中期评估(2013年3月至2013年12月),第二阶段为基本思路研究(2014年),第三阶段为党中央《建议》编制(2015年初到十八届五中全会),第四阶段为正式编制《纲要》(2015年10月到2016年3月)。十个步骤:中期评估、前期调研、形成基本思路、党中央《建议》起草、通过中央《建议》、起草《纲要》草案、公众建言献策、衔接论证、广泛征求内外部意见、审批与发布《纲要》。

  第一步为中期评估(2013年3月至2013年12月)。我国从“十五”计划开始引入中期评估,“十一五”规划编制时期正式确立中期评估制度,并引入了第三方评估。“十二五”规划中期评估由国家发改委牵头,组织政府各部门和各地方开展内部评估,邀请清华大学国情研究院、中国经济改革研究基金会国民经济研究所开展第三方独立评估,通过调查研究、发放问卷的方式广泛征求意见,并会同国家统计局及有关部门对单项指标监测评价报告及初步评价结果进行审核。在充分集思广益的基础上,由国家发改委集中各方的意见,负责起草“十二五”规划《纲要》实施中期评估报告,提请国家“十二五”规划专家委员会论证后,连同论证意见,上报国务院审核,经国务院审核通过后,提交全国人大常委会审议。全国人大财经委通过实地调研,听取汇报,初步审查报告的形式,开展“十二五”中期评估预审查。2013年12月25日,十二届全国人大常委会第六次会议审议了“十二五”规划《纲要》实施中期评估报告,由国家发改委主任徐绍史代表国务院报告。

  第二步为前期调研(2013年底至2014年底)。在中期评估的基础上,2013年底,国家发改委直接委托有关机构开展“十三五”规划前期重大问题及基本思路研究。在2013年底召开的中央经济工作会议上,习近平总书记强调,要着手启动“十三五”规划前期准备工作。2014年4月17日,经国务院批准,全国“十三五”规划编制工作电视电话会议在京召开。2014年4月23日国家发改委发布了25个前期研究的重大课题,通过公开招标方式组织社会力量开展研究,其中有27个单位的选题入选。与此同时,国家发改委还开展了基础调查、信息搜集、重点课题调研以及纳入规划重大项目的论证等前期工作。

  第三步为形成“十三五”规划的基本思路(2014年底到2015年3月)。根据前期研究成果,各部门及地方同步开展各自的基本思路研究并上报国家发改委,由国家发改委起草基本思路意见稿,形成初稿后征求各方面意见。2014年9月2日,李克强总理主持召开国务院组成部门和相关单位负责人会议,研究部署“十三五”规划编制工作。2014年9月20日,国家发改委在杭州召开“十三五”规划基本思路研究座谈会征求九省区的意见。2014年底“十三五”规划的基本思路初步形成,提交党中央和国务院。

  第四步为党中央《建议》起草(2015年初至2015年10月)。党的《建议》由中央财经领导小组牵头成立起草小组编制,并直接在中央政治局常委领导下开展工作。从“十二五”规划起草小组成员来源来看,全国人大、全国政协、国务院相关部门负责人,以及一些地方官员和学者都参与其中。

  起草工作进行中开展了大量的调研。起草组、全国人大、全国政协等机构都开展了密集的调研。特别是领导人亲身开展调研,2015年以来中央政治局常委共开展了26次调研,足迹遍布19个省份。

  《建议》的形成需要广泛征求各方意见。“十二五”规划征求意见总共进行了两轮,第一轮是8月份初稿形成之后,向120多个单位、部分党内老同志、党的代表征求意见;第二轮是在十七届五中全会审议期间,向党的代表、党外人士、政协委员征求意见。

  第五步为通过中央《建议》。2015年7月20日,中共中央政治局召开会议,决定10月在北京召开中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议研究关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议。十八届五中全会将审议和通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》,并正式对外公布。

  据“十二五”规划《建议》的编制情况来看,这是一个集体决策的过程,总共召开了4次中央政治局常委会会议、2次中央政治局会议、1次中央全会讨论和审议《建议》的编制。据悉,“十三五”规划《建议》的编制共有两轮集体决策,第一轮是2015年6—7月间,《建议》形成送审稿以后,进行审议指导,为随后的一定范围征求意见做准备;第二轮是2015年9—10月间,围绕着十八届五中全会召开而进行的集体审议。

  第六步为起草《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要(草案)》。在党中央编制《建议》的同时,国家发改委同步编制《纲要》框架。2015年5月5日,国家发改委主任徐绍史主持召开全委“十三五”规划《纲要》编制工作领导小组和起草小组第一次全体会议,启动和部署“十三五”规划《纲要》编制工作。同时开展专题调研,例如国家发改委副主任胡祖才率队赴新疆、中国工程院开展专题调研。

  在党中央《建议》正式公布之后,形成《纲要》草案编制的初稿。《纲要》草案编制要一直持续到2016年“两会”之前,这也是一个集思广益的过程。

  第七步为公众建言献策。本书付印之际,“十三五”规划编制还没有走到第七至第十步。但依据此前已经建立的固定程序,可以预期最后四个步骤将如何展开。

  比如,“十二五”规划编制期间依托国家信息中心设置了“十二五”规划建言献策办公室,公众可以通过网站留言、电子邮件、手机短信、来电、来函、来访等多种形式、多种渠道提出对“十二五”规划编制的建议。同时,国家发改委还请全国总工会、共青团、妇联、科协、贸促会、残联、工商联、企业家协会,共同协助开展“十二五”规划建言献策活动,并召开专场讨论会听取各党群机构代表的建议,100名左右不同行业、不同系统的代表参加了座谈会,国家发改委领导和“十二五”规划起草组成员听取了他们的建议。

  第八步为衔接论证。规划编制期间还需要和各部门、各地方进行规划指标、规划布局涉及的项目、规划实施手段的衔接,以便不同类型和不同层级的规划相互配合、形成合力,避免相互抵消。

  在规划草案的基础上,组织规划专家委员会对规划进行咨询、论证并提出咨询报告。该报告将随《纲要》一同提交全国人大审议。

  我国五年规划编制在“十五”计划编制期间就有专家审议会制度,“十一五”规划编制时期正式规定规划编制必须经过专家论证,并成立了专家委员会。专家委员会的构成特别强调不同专业背景,以及学术型专家和实务型专家的结合,“十三五”规划专家委员会延续了这一特征,55位专家涵盖了经济、科技、公共管理、法学、环保等不同领域的学科背景,同时除了学者之外,还有具有丰富规划编制经验的实务型专家。同时,“十三五”首次将4名企业家纳入专家委员会。

  第九步为广泛征求内外部意见。2015年底将形成《纲要》征求意见稿,开始广泛征求各方面的意见。根据“十二五”规划编制的经验,将比较集中地开展两轮征求意见:第一轮是在2015年12月上旬小范围征求意见,主要征求地方、部门以及专家的意见,以更好地编制《纲要》草案。第二轮是2016年1月中旬开始大范围地征求地方、部门、专家、人大、政协、党外人士以及企业和基层群众代表的意见,为2016年3月“两会”审议工作做准备。

  第十步为审批与发布《纲要》(2016年3月)。《纲要》集体议决的过程为:先由国务院常务会议、政治局常委会会议听取汇报;然后由全国人大财经委员会进行预审查;接着由国务院全体会议审议并提请全国人大审议,后经政治局常委会会议批准;最后在2016年3月由全国人大十二届四次会议审议通过。

  2016年“两会”之后,新华社将受权正式发布《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》,随后,全国各部门、各地区将广泛开展学习“十三五”规划的活动。

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