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依法治国的两个层面
——读《法治的观念与体制》
来源:学习时报    作者:丁国强    2015-12-17 10:07:30

  编者按:习近平强调,治理一个国家、一个社会,关键是要立规矩、讲规矩、守规矩。法律是治国理政最大最重要的规矩。当前全面建成小康社会进入决胜阶段,改革进入攻坚期和深水区,这就要求我们必须把依法治国摆在更加突出的位置,把党和国家工作纳入法治化轨道,从法治上为解决面临的突出矛盾和问题提供制度化方案。本文强调法治成长的过程,是从法治观念到法治原则、法律制度、法律关系、法律秩序演变发展的过程,这对于我们扎实推进法治建设不无参考价值。

  严存生教授的著作《法治的观念与体制——法治国家与政党政治》围绕“作为观念和作为政治体制的法治”,从观念和体制两个层面展开法治思考。法治观念是人们对法治思考、信仰和向往的结果,包括法治思想、法治信仰、法治理想等。法治成长的过程,是从法治观念到法治原则、法律制度、法律关系、法律秩序演变发展的过程。政治体制是政治权力的运行体系,是权利与权力、各权利之间的关系。法治的要义是用法律规范权力。作为政治体制的法治是公共权力的组织形式,是民主的制度化、法制化,也是一个限制权力、有效治理的政治过程。“在一定意义上说,在法治状态的产生中,政治体制比法律制度关系更重要。因为与法治社会相适应的法律只有在‘法治’的政治体制下才能形成,而这个法律也必须依赖于与法治相匹配的政治权力的正常运作。”

  从观念到体制是法治发展的必然过程。法治观念更多体现法治的应然,法治体制更多体现法治的实然。法治观念是历史形成的价值共识,体制是法治观念、法治状态的相对固化。作者认为,“法治观念的深层本质在于法律必须表达全体社会成员的共同意志,必须是集体智慧的结晶”。法是全体社会成员的集体决定,而不是单个人的决断。民主是法治的前提,也是法律的基础。规则之治实质上是人民之治。亚里士多德之所以得出“法治优于一人之治”的结论,是因为根据人民制定的法律来治理国家权力者就更不容易犯错误。新西兰法学家杰里米·沃尔德伦认为法治是一种平等的统治,“如果我受制于另一个人,那么我的处境就是任由他的冲动和激情摆布。但如果我们都受制于法律,那么个人的因素就被排除在政治之外。通过使每个人都受制于法律,从某种意义上来说,我们又使自己处于平等地位了”。政治体制将法治从观念变成现实,体制是法治实际状况的反映,也可以说体制是常态法治的保证,否则,缘法而治就成了权宜之计。法治不仅仅是法律和秩序的同义词,更重要的是法治是对国家权力的制约、对政府活动的驾驭。斯宾诺莎、洛克、康德等思想家都认为只有建立民主政体、共和政体,才能使权力受到限制,使权利得到保障。他们清醒地认识到,对法治的构思不能悬浮在理论之上,否则只能是一堆无用的空谈。

  “从历史上看,仅有一套法治的观念或仅有法律制度都没有产生法治状态。”法治不能靠冥想和空谈,只有建立与法治相配套的政治体制,才能对政治行为进行有效的法律规制,将法治要求落实到具体的权力运行之中。政治是法律的基础,法律是政治的规则,法律与政治既不能混同,又不能绝对分离。法治是政治理性的重要体现,政治体制是法治运行的重要载体,也是良法之治得以实现的重要保障。没有体制的保证,法治原则、法治精神就只能停留在观念层面、动员状态。博登海默说,“如果要有一个纯正的法律体系,只是以权利的实质上平等授予人民,那还是不够的。就是政府的权力也必须有着某种制衡制度加以限制”。马克思主义认为,政治最根本的问题是国家政治权力,法治最核心的问题规范和制约权力。从某种意义上说,法治并不仅仅是一种可供选择的治理方式,而是历史的产物、历史的必然。法治的成熟与历史发展、社会变迁密不可分。法治只能在历史中展开,在历史中存在,并随着时代的发展而变化,以使得维护秩序、公平、正义、平等等价值的社会根基和尊奉法治的文化越来越深厚。

  法律并不是唯一的治理手段。作者认为,把法治理解为一种政治体制,既坚持法律之上但又不法律唯一,这有助于克服对法治的片面理解。法治并不具有排他性,法治只有与民主、道德等多种因素、手段和资源相结合,才能最大程度实现良法善治。作者所谓的政治体制实质上就是国家治理体系,是法与国家和权力交互作用的结果,其核心是以控权为重点的政治权力结构。任何政治体制都不可能是一劳永逸的一揽子解决方案,必须在回应现实挑战、解决矛盾问题中不断调整和完善。王绍光认为,“从政道的视角看,不管是什么政体,它们都面临着种种挑战,其中相当多的挑战是类似的,完全可以相互借鉴治国之道,很难说这个政体优于那个政体”。王绍光所谓的政道实质上就是政治价值与政治体制的结合。仅有法律制度并不足以构成法治,法治是建立在本土政治资源之上的政道、治道的实践形态,是工具理性与价值理性、自身传统与移植借鉴、长远发展与回应当下的结合。国家治理是一个复杂系统,缘法而治体现在国家治理各个环节,既要协调利益、化解冲突,又要有效管理公共资源、保障公民权利,这其中既要树立法律权威、尊重规则,又要动员多元治理主体,运用各种治理手段、调动多个层面治理资源进行国家和社会治理,共同实现良法善治、公平正义、保障人权等治理目标。法治并不等同于法律人之治,法治是人民的事业,而不是少数精英的圈子活动。法律人是推动人民参与法治事业的中介,而不能够包揽和替代人民参与法治。正如作者所指出的,“法律人就不应该仅仅是谙熟法条者,而且是深解法理者,还应该是有高尚的社会理想和道德情操者,因为只有高尚的社会理想和道德情操者才能深解法理”。

  作为政治体制的法治既是政治权力的运行体系,也是法治观念的支撑体系。法律要得到普遍遵循,必须要在全民中形成一种观念自觉、价值自觉。斯宾诺莎认为,法律是必然或规律的一种,这一观点暗示人们,只有在法律的引领下,人们才能够有一种正义生活、理性生活。国家只有依照法律治理,才能合乎人的本性和国家需要。法在本质上是一种集体决定,其天性就是反对个人擅断,这不但对于塑造民主宽和的社会氛围有益,而且也有助于提升整个国家的理性和素养。正如詹姆斯·哈林顿所言,法律是一个良好国家必备的心灵素养,尊重法律权威与尊重公民权利和利益是一致的。国家只有遵照宪法法律从事,权力才不会滥用,公民的权利和自由才能够得到合理安排。

  党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化,十八届四中全会作出全面依法治国战略部署,凸显了对促进社会公平正义、增进人民福祉的价值追求,也是法治战略、法治思维的一种提升。党的十八届五中全会强调,必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路,加快建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家,推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,加快建设法治经济和法治社会,把经济社会发展纳入法治轨道。“律令者,政事之经,万机之纬。”法治关系国家治理体系的正当性和有效性,而国家治理体系决定着法治的系统性和稳定性。法律不仅是社会控制的工具,而且也是实现社会正义和社会理想的重要路径,既是一个规则体系,又是一个价值体系。因此,法治既要规范社会行为,又要引领社会价值,这就需要从观念和体制两个层面实现法治的价值和目标,使法治成为适应中国国情、足以应对现代社会复杂性的有效制度模式和生活方式。

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