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从古巴导弹危机看国家安委会作用
来源:学习时报    作者:王勇    2015-11-14 12:13:36

美国的战略分析家海迪·托夫勒曾经说过,若要赢得未来的大小冲突,最好是防止、限制或者降低冲突。危机管控的方式,无疑为他的这一观点作了注解。而发生于20世纪60年代初的古巴导弹危机,则十分经典地诠释了危机管理的要义。不过,本文的重点并非要谈如何管理危机,而是要从这次被列为教科书式的危机管理范例中,揭示美国国家安全委员会的作用,以为我们新成立的类似机构在应对实现挑战中寻求有益的经验借鉴。

U-2的发现
  1962年10月14日,这是一个晴朗的星期天。2架美军的U-2飞机从南向北飞过了古巴西部上空,并拍摄了大量的地面照片。其中,由鲁道夫·安德森少校驾驶的1架U-2飞机拍摄的照片于15日傍晚冲洗出来后,由安全专家辨认出了1座导弹发射台、许多发射弹道导弹的建筑物,以及位于圣克里斯托瓦尔地区的1枚中程弹道导弹的影像。相关人员认为,这表明苏联已经将导弹秘密运往了古巴,并且还在修建射程可供中远程弹道导弹使用的坚固永久基地。他们还进一步推断,此次照片上所发现的发射装置上安装的很有可能是载有核弹头的导弹(美国最后确认,苏联已经在古巴部属了16~32枚导弹核武器)。
  其实,早在9月份,有关苏联可能在古巴实际军事部署的情报便已经引起了美国情报部门的警觉。只是当时苏联矢口否认,美国也拿不出确凿证据,便没有引起最高决策当局的重视。

争吵不休的对策研究
  U-2侦察机所发现的证据,引起了美国国家安全委员会成员的重视。10月16日晨,时任国家安全事务助理的乔治·邦迪,专门就苏联在古巴开始部署导弹一事,向时任总统肯尼迪(兼任国家安全委员会主席)作了汇报。肯尼迪听取汇报后,对苏联的欺骗性做法非常恼怒,同时,也意识到这件事情关系重大。于是,他立即指示邦迪召集包括国家安全委员会人员在内的政府相关部门主要成员开会,以讨论苏联把导弹运进古巴的对策问题。
  参加会议的人员,除了总统和副总统外,还有国务卿、副国务卿、副国务卿帮办、拉丁美洲事务助理国务卿,国防部长、国防部副部长、助理国防部长、司法部长、中央情报局局长、财政部长、总统国家安全事务特别助理、总统顾问,以及参谋长联席会议主席等人。
  这是一次马拉松式的对策研究会,时间从16日一直持续到19日。会上不仅详细讨论了美国应作出什么反应,而且还讨论了苏联人采取这样“激烈和危险的一反常态做法”的原因,以及他们下一步的企图等。由于成员众多,看法各异(归结起来有五六种意见),整个对策研究的过程充斥着喋喋不休的争吵,一直没能形成一致的对策建议。

国安委的“变身”介入
  国家安全委员会(NSC),系根据美国1947年的《国家安全法》授权建立。在由总统的高级内阁成员组成的咨询委员会中,总统担任委员会主席,成员主要有副总统、国务卿、共同安全局局长(该局后被撤销)、国防部长和国家安全资源委员会主席(后改为紧急战备局局长)。此外,经参议院批准,总统可指定各行政和军事部门的负责人或副职人员等参加。以至后来财政部部长、参谋长联席会议主席(委员会法定军事顾问)、中央情报局局长(委员会情报顾问),以及总统国家安全事务助理等,都成为了国家安全委员会的重要参与者。另外,驻联合国代表、美国贸易代表、白宫办公室主任、行政管理预算局局长、总统科学顾问,以及司法部长、国家毒品控制局局长和总统经济政策助理等,也常根据需要出席国家安全委员会的相关会议。
  国家安全委员会的主要功能,是负责把国家安全政策的不同方面“统一起来”,并向总统提出对策建议。包括就有关国内、外交和军事政策向总统提出建议,从而使各军兵种及其他政府部门更有效地合作;就与美国国际的和潜在的军事力量有关的国家目标、义务和风险做出评估,从而向总统推荐可行的选项;考虑涉及与国家安全有关的政府部门共同关心的事务和政策,并向总统推荐可行的方案等。它自成立以后,便在处理一些重大安全危机时发挥了重要作用。
  古巴导弹危机发生之前,艾森豪威尔时期的国安会架构曾被肯尼迪所“改造”,他把分散在政府行政机构中的安全决策权集中到了总统及其核心成员那里,以保持其本人在决策中的核心地位。这在一定程度上削弱了国参与对策研究的美国重要机构成员
安会的职能,致使他在处理“猪湾事件”时成效不佳(因失去了有效的决策辅助支持)。但当面对苏联在古巴部署导弹引发的又一轮危机决策难题时,肯尼迪吸取了先前的教训,再次改革了国安会,成立了由少数要员(10人)组成的国家安全执行委员会这一衍生组织。
  在古巴导弹危机达到高潮的两周内,该“执委会”共召开了37次会议,以讨论危机的应对事宜。当肯尼迪总统不能亲自主持会议时,他就委托鲍比出面主持。最后,他再结合会议讨论的结果做出决策,并经国安会的正式程序去执行。

“执委会”的作用发挥
  美国最高决策层成员在讨论危机对策或可能采取的行动时,提出了多种可能的应对措施,归纳起来大致有7种可供选择的方案:一是目前什么行动也不采取;二是采取外交行动,把苏联人拉到联合国安理会去解决问题;三是派使者去见赫鲁晓夫,对苏联人施加压力并提出警告,悄悄解决此事;四是离间苏、古关系,即同卡斯特罗秘密接触,使他同苏联人分开,并向他提出警告,倘若不接受美国的建议,他的岛国将遭到毁灭,况且,苏联人也正在出卖他;五是进行封锁;六是实行空袭;七是入侵古巴,军队开进去,把古巴从卡斯特罗手里夺过来。
  尽管肯尼迪总统有些倾向于第三和第五种意见,但他一时也拿不定主意。国家安全委员会的多数成员也无法很有把握地肯定其中某一种意见。最后,执行委员会的成员们经过多番讨论,形成了两种可供选择的建议。
  第一种建议是,对古巴展开全面空袭,以摧毁苏联人所部署的导弹。这是以参谋长联席会议主席马克斯韦尔·泰勒上将为代表的一方的意见,其中也包括了肯尼迪总统顾问中的多数人。他们属于“强硬派”,认为封锁解决不了问题,应力求以空中袭击来摧毁那些导弹,以显示美国的决心并使苏联领导人赫鲁晓夫恢复理智。该方案的风险在于,可能引起苏联的军事报复(包括实施针对一些北约国家的军事行动),以及需要进攻古巴并为此付出较大的伤亡代价(估计会有2.5万名美国人和相应数量的古巴人伤亡)。
  第二种建议是,采取谨慎的军事行动,主要以封锁手段来阻止苏联把新的导弹运进古巴,并以压力迫使苏联撤回已经部署在古巴的导弹。这是以国防部长麦克纳马拉为代表的“温和派”的主张。他们认为,封锁的目的在于阻止苏联把进攻性武器运进古巴,并可强迫他们撤走已经设置在那里的导弹。该方案的好处是风险较小,并可利用美国在时拥有的常规力量优势,而且,易于被对手接受,也能让美国在后期行动上处于既可“战”又可“和”的有利地位。

海上封锁方案的敲定
  肯尼迪总统经过权衡后,以执委会的第二种建议为主,于10月19日作出了应对危机的基本决策。这一决策主要是采纳了国防部长麦克纳马拉等人提出的“海上封锁”方案,它包括:对一切正在驶往古巴的进攻性军事装备实行海上“隔离”;增加对古巴及其领土上军事集结的监视,如果苏联继续作进攻性准备,就有正当理由准备采取进一步的行动;拟对苏联做出全面的报复性反应;加强在关塔那摩基地的力量,疏散军事人员的家属;立刻召开美洲国家组织会议,讨论对西半球安全的威胁问题;召开联合国安理会紧急会议,审议对世界和平的威胁;呼吁赫鲁晓夫放弃“统治世界的方针”,共同做出历史性的努力等。
  在此基础上,美国专门成立了一个“封锁领导小组委员会”,进一步研究了所要采取的封锁方式问题。10月22日,肯尼迪在白宫发表电话讲话。随后,美国的各项应对行动正式展开。主要是,根据实施封锁的基本要求,国防部下令在相关区域实施了海上力量的部署行动(10月24日,在68个空军中队和8艘航空母舰护卫下,由90艘军舰组成的美国庞大舰队前往任务区。最终,美国海军在加勒比海共部署了180艘各型舰艇,形成了从佛罗里达到波多黎各的对古巴海域的弧形封锁区域)。同时,最高当局还下令战略空中力量进入“高度戒备”状态;令导弹部队进入执行任务的状态;包括北美防空司令部在内的美驻世界各地常规部队进入高级别国防戒备状态;继续加强对相关区域的侦察监视活动等。
  古巴导弹危机通过美国采取的一些实际军事行动,再加上美苏双方高层的信函和密使沟通,以及外交斡旋等,最终得以有效化解。分析美国的危机决策过程便不难发现,从危机决策开始到危机决策的终结,国家安全委员会及其成员都扮演了重要的角色。其既为提出不同策略、展开充分论证、筛选最优方案做了大量工作,也为辅助最高决策者(总统)敲定可行方案发挥了关键作用。

 

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