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《国防交通法》:建设巩固国防和强大军队的基础工程
来源:学习时报    作者:姜鲁鸣    2016-09-26 09:29:21

 
 

  2016年9月3日,第十二届全国人大常委会第二十二次会议通过了《中华人民共和国国防交通法》(以下简称《国防交通法》),该法将于2017年1月1日正式实施。这是党的十八大以来我国第一部国防立法,是军民融合上升为国家战略后出台的一部国家法律重典,对于依法推进国防交通建设、建设巩固国防和强大军队具有重大意义。

  持续提升战略投送能力的法治保障

  战略投送能力是国家战略能力特别是军事能力的重要标志。在信息化条件下,战争的过程实际上就是信息流引导物质流释放的过程,战争的优势和胜势主要通过战略投送来营造,作战的速度和节奏主要通过战略投送来掌控,机动能力特别是战略投送能力已成为核心军事能力最具活力的“基因”。

  为赢得优势,世界主要国家纷纷通过国家立法不断加快远程投送力量建设步伐。在法律保障下,一些主要国家保持着强大的战略投送能力。目前美军本土陆上运输的88%、跨国空运的50%和海运的64%均依托民用运力,所以能在20天海空投送18万人构建起对阿富汗的半月形包围圈。英军用24天将3万兵力投送至1.3万公里外的马尔维纳斯群岛(英国称福克兰群岛),也得益于军民一体化投送。其他一些主要国家远程投送力量建设,无不采用依法推进军民融合的模式。

  当前,我国面临着十分复杂严峻的国防安全形势。要有效履行维护国家安全和发展利益,把我军建成世界一流军队,我们的军事行动空间必须能同时有效覆盖国土疆域内多个战略方向,同时还能满足日趋复杂多样的海外相关利益地区的投送需求。这就要求我们必须依靠足够的远程投送能力以保持各战略方向的“前沿存在”,通过强大的远程投送力量,确保我们在临战的有限时间内完成有效精确的部署调整和力量集结。

  但从我军现有投送能力看,投送力量依然偏弱,平战转换机制不够完善,改革开放以来形成的巨大国防潜力还难以有效转化为战争实力。更令人担忧的是,在突破战略投送能力建设瓶颈、加强投送力量和制度建设等方面我们长期缺乏足够的法律支撑。要保证在现代战争中走得快、走得远、走到位,必须在加快战略投送装备设施建设的同时,通过国家意志,重点加强制度建设,以更加有效地统筹各方、整合资源,形成投送力量建设的合力。

  新近颁布的《国防交通法》第三十七条规定,国家以大中型运输企业为主要依托,组织建设战略投送支援力量,增强战略投送能力,为快速组织远距离、大规模国防运输提供有效支持。这就明确了战略投送力量建设的基本主体和主要格局。第十三条规定,战时和平时特殊情况下,国家根据需要,设立国防交通联合指挥机构,统筹全国或者局部地区的交通运输资源,统一组织指挥全国或者局部地区的交通运输以及交通设施设备的抢修、抢建与防护,由此确立了完善平战转换机制的法律依据。

  由此可见,《国防交通法》将多年来形成的国防交通成功经验固化为法律制度,是一部统筹国防与经济、平时与战时、需要与可能,实现我军投送力量与国家交通运输力量有机衔接的法律重典。

  依法实施军民融合发展战略的重大工程

  与发达国家相比,我国军民融合的微观主体、技术起点、经济体制、法治环境以及国际合作环境均有很大的差异性。总体上看,发达国家的军民融合发展,是以成熟的市场经济体制和规范的法治环境为平台的,因而与社会经济转型之间不存在较大矛盾。而我国军民融合发展是在社会经济体制仍在转轨的环境中进行的,经济环境、法治环境和政策环境还不很稳定、不够完善。这对我们的军民融合发展提出了格外严格而特殊的要求:推动初步融合向深度融合发展,我们应当实施“强力推进型”方式,实施比发达国家更有力度的法律建设,以更为强大的战略执行力和制度推动力促进军民深度融合。

  当前,推进国防交通领域军民融合正面临诸多问题:利益引导机制不够完善,政策支持和优惠措施力度不足,用行政命令难以调动公民和组织参与国防交通建设的积极性;军地联系主要靠沟通协调,工作中时常出现“缺位”“越位”“失位”的现象,难以形成军地合力等等。这些经年累月形成的矛盾问题,都是制约影响军民融合发展全局性的问题,其深层根源是“军民分离二元体制结构”。要有效治理军口和民口“两张皮”和“多龙治水”问题,迫切需要通过一部带有基础性的国防立法,加快实现军民之间的“车同轨、书同文”。否则,国家就会像“一麻袋土豆”,陷入“有资源无聚合、有实力无能力”的境地。此次颁布的《国防交通法》规定了国防交通领域的基本领导体制机制,规范了国防交通的主要活动,明确了国防交通活动的主要保障条件,覆盖了交通领域军民融合发展的主要问题。

  破解体制机制障碍、形成军民合力,是《国防交通法》的一个鲜明特点。比如第十五条对国防交通规划的范围和编制要求作了明确规范,规定“县级以上人民政府应当将国防交通建设纳入国民经济和社会发展规划”。国务院及各级政府“制定交通行业以及相关领域的发展战略、产业政策和规划交通网络布局,应当兼顾国防需要,提高国家综合交通运输体系保障国防活动的能力”。可以说,这部法律的基本出发点,是将影响国家安全和发展的全局性问题、单靠军地某一方面或一个部门难以协调解决的突出问题、各领域融合发展亟需解决的关键问题通盘考虑,构建了一个包含规划、体制、机制、政策、标准、信息、设施、储备、力量建设在内的综合举措体系,对当下破解军民融合难题,促进经济社会发展的“棋局”与未来战场的“战局”有机融合具有重要的引领作用。

  在社会主义市场经济条件下,国防利益与经济利益的关系更加复杂,围绕贯彻国防义务而展开的国防建设,与既定的思维观念、工作格局、利益结构发生碰撞和冲突。在这一背景下,迫切需要通过立法明确政府、军队、企业、中介组织、公民个人的责任、权利和义务。《国防交通法》明确规定,“任何组织或者个人都有接受依法征用民用交通资源的义务”。这一规范,是保证国家安全和发展利益、推进国防交通建设的基本前提。

  坚持以市场运作方式推进国防交通建设,是《国防交通法》的又一亮点。国防人人有责,但在和平时期贯彻国防原则又不让相关主体吃亏甚至还能使其赢利,这是在社会主义市场经济条件下推进国防交通建设的基本法则。目前我国各种机动车、船舶保有量的85%为民营企业所有,如果按照现行《水路军事运输付费办法》和《铁路军事运输付费管理办法》,军运费用较商运低20%至50%。显然,长期采用这种非市场方法,势必会影响民营企业和公民个人服务国防交通的积极性。在建立市场导向的利益引导机制方面,《国防交通法》作了系统规范,规定“国家鼓励公民和组织依法参与国防交通建设,并按照有关规定给与政策和经费支持”。同时规定,通过协商方式确定需要贯彻国防要求的交通工程设施、建设项目、民用运载工具,由此增加的费用由国家承担,并明确了费用支付标准等等。这些规定充分发挥了市场运作这一有效手段,通过价格、供求、竞争的调节作用,既能使多元投资、多方技术、多种力量向国防和军队建设聚焦,又能使国防和军队建设成果向经济社会领域溢出。

  促进国防建设法治化的重要法典

  能否依法推进国防事业,已成为国家现代治理能力的重要体现和显著标志。在国防建设法治化进程中,《国防动员法》承前启后,具有重要作用。目前我国只有《国防法》《国防动员法》《兵役法》等几部法律,国防法律体系亟待健全。《国防交通法》既填补了在国防交通领域立法的空缺,也将进一步加快其他同位法和相关下位法的立法进程。

  进一步看,《国防交通法》的颁布实施,还将为优化国防法治运行环境提供更为广阔的空间。在国家法治化进程中,有一种现象很值得思考:执法往往比立法更难。一部很好的法律,在实践中常常走形,法律的贯彻执行力不够刚性,法律效力往往达不到预期效果。《国防交通法》的贯彻落实也面临同样的挑战。在现实中,国防交通工作有时还要靠感情来维系,靠关系来协调,靠政治觉悟来推动,还不能充分运用程序化、法制化的工作机制。《国防交通法》已经颁布,但厚植国防交通法发挥效能土壤的任务远未完成。要使国防交通建设获得最深厚、最强大、最持久的人力、智力和财力支撑,就要综合运用教育、宣传等方法,向社会大众普及军民融合理念、现代国防意识和法治文化元素,使全社会认识到贯彻实施《国防交通法》是支撑强国梦、强军梦的重要国家举措,这样才能不断凝聚起建设巩固国防和强大军队的力量。

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