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为什么是德国
——德国庇护政策的由来
来源:学习时报    作者:胡春春    2015-11-11 12:44:27

  这个夏天,集中爆发了来自欧洲以外地区的难民潮,其规模堪称欧洲二战以来在社会层面所面临的最大挑战。在这场突如其来的危机中,德国作为难民第一目的国所受冲击最大,其一举一动也最受国际关注。

  我们针对这场难民潮的第一个疑问是:为什么是德国?做个不恰当的比较:如果难民能够克服种种困难来到欧洲,为什么不去瑞士申请避难?而按照接纳外来移民的传统和经验来看,英国和法国可能更利于欧洲以外的移民融入社会,但是为什么我们每每看见难民高举默克尔而不是卡梅伦或者奥朗德的画像以求得舆论的帮助?

  《基本法》中设定庇护权的最初依据

  这其中的根本原因在于德国的慷慨。这种非物质意义上的慷慨不仅是一种成熟社会的美好品质,而且在德国已经上升为有法律保障的制度安排。德意志联邦共和国在1949年建国制定《基本法》的时候,把19条事关人的尊严、自由、平等、信仰、言论、婚姻、教育等“基本权利”的条款置于《基本法》最前端,其中第16条事关“庇护权”,其第2项第2句仅含有四个词:“Politisch Verfolgte genießen Asylrecht”(受政治迫害者享有庇护权)。之所以要在这里特别强调这四个词,是因为这是世界各国宪法里罕见、几乎可以说是独一无二的法律条款:这一基本权利并不针对德国人,而是针对德国以外的所有外国人。而且,1949年5月23日公布的第一版德国《基本法》甚至对于庇护权条款没有设置任何条件。也就是说,全世界任何人理论上都可以在德国主张德国《基本法》所赋予的庇护权。德国人为什么如此看重庇护权,为什么要在自己的《基本法》里专门设置赋予外国人权利的条款呢?

  这还要回到德国的历史经验。在纳粹统治下,德国在本国以及占领的地区造成了大量的难民(尤其是犹太难民),有的难民被其他国家收留,更多人被寻求庇护的国家拒绝,甚至无处可逃。二战以后,正是出于对这段历史的负罪感,以及对曾经接收过难民的国家的感谢,同时避免出现庇护申请因为种种限制被拒绝的场面重演,新成立的德意志联邦共和国认为自己负有责任和义务为难民提供不受时势影响的法律保护。

  这是一种德国自己加之于自己的责任,并不是应战胜国等外部力量的要求。但是究竟应不应该为庇护权加以条件限制,在1948—1949年立法时还是经历过一番争议。曾经有人从当时东西方冷战的角度出发,提出庇护权只针对在敌对阵营受政治迫害的德意志人;有人建议,只有因为支持“自由、民主、社会正义、世界和平”等价值观而受迫害的外国人才享有庇护权;也有人建议为庇护权加上“在一般国际法框架之内”的限定语,从而避免落入基本权利的自我约束以及无条件的庇护陷阱。但是在立法辩论的时候,对于慷慨的、不设限的庇护权的支持意见最终占据了上风。当时社民党代表卡洛·施密特的意见很有代表性:“提供庇护权从来就事关慷慨。如果我们想表示慷慨,那就要冒为错误的人提供庇护的风险,这也正是此举的尊严所在。如果我们要进行限制,比如我们提供某人庇护权是因为他的政治观点与我们接近,或者因为我们对这个人有好感,那庇护权就大打折扣了。”另一位社民党代表弗里德里希·威廉·瓦格纳表示:“我们十分庆幸能够在国外落脚、从而摆脱了希特勒及其刽子手的魔爪……我认为,我们对于企图限制庇护权、把提供庇护与我们的好恶或者申请者的政治信仰联系起来应该持谨慎态度。”当时的德国共产党(KPD)原本还提出,享有庇护权应加上“包括工作权”,但是由于基本权利包括了“自由发展”,所以从法律的角度就没有必要再重复。结果是:德国《基本法》为外国人提供的庇护权远远超过国际难民公约的标准,而且是各党派在立法时的共识。

  以上是以法律文本为基础的理想篇。

  愈演愈烈的冲突

  遗憾的是,理想的光环褪去后,显露的永远是干巴巴的现实。下面就介绍德国为难民提供庇护权的现实篇,并借以回答我们的第二个、也是根本性的疑问:德国人能够兑现自己《基本法》的承诺吗?德国在《基本法》引入无条件庇护权的时候,确实没有想到类似如今难民危机的局面。究其原因,首先属于纯粹的技术层面:试问在上个世纪四五十年代,有多少人能够享有如今的技术条件如飞机、火车、船舶、私人汽车、互联网信息等,顺利抵达德意志联邦共和国境内并申请庇护呢?其次,德国当时正处于战后百废待兴、经济腾飞的阶段,急需劳动力,来到德国申请政治庇护的人很快就被德国的劳动力市场吸收。在《基本法》颁布的最初20多年内,成功来到德国申请庇护的人为数寥寥,即使在捷克发生所谓的“布拉格之春”事件的1968年,也只有5609人申请庇护(其中东欧人5012人);1969年有11664人申请政治庇护(其中10611人来自东欧),来自其他地区的申请人可谓凤毛麟角:非洲112人,亚洲62人,另有270人来自中东和近东。这些年度数字还不及眼下一天之内抵达德国的难民人数!简单说来,德国的庇护权之所以长时间没有成为德国内政和外交的话题,是因为其带来的社会后果可以忽略不计。

  德国战后经济的高速增长在1973年石油危机之后画上句号,德国对于外国“客籍劳工”的需求也随之结束。那些此前被德国政府招徕的外国劳工面临要么回国、要么留在德国的选择,很多人发现了申请政治庇护至少可以暂时留在德国这条途径。再加上1970、1980年代之交国际上连续发生一系列政治事件和人道危机等事件,导致难民人数急剧上升。1980年,来到德国申请庇护的人数首次超过10万人。一方面是经济增速放缓,另一方面是难民人数急剧增高:不难想象,德国社会对于当年过于宽松的庇护政策逐渐产生了不满情绪,政界也逐渐引入削减补贴、集中住宿等管理方式,希望能够对难民潮起到一定的阻吓效果。随着冷战结束、德国统一,德国社会整体转向内部问题,对于外来难民的不满达到了高峰。1992年是德国历史上并不光彩的一年:在德国申请庇护的人数在这一年达到了创纪录的438191人,而留存在全世界记忆中的,却是前东德城市罗斯托克的居民为暴徒在围攻难民住所多日之后公然纵火而高声叫好,使索林根等地已经在德国生活了多年的土耳其裔居民死于非命。

  面对社会的保守倾向,德国政治不得不做出回应。1992年12月6日,德国联邦议院各党派就修改庇护权达成了妥协。1993年7月1日,修订后的《基本法》生效。原《基本法》第16条第2项中“受政治迫害者享有庇护权”单列为新的“第16条之一”的第1项,另增加4项对其进行限定。限定条件的核心内容是经由所谓的“安全第三国”抵达德国的人没有权利申请庇护。鉴于东西方对峙结束之后,德国周边要么是欧共体国家,要么是被认为“保障关于难民法律地位之协约或欧洲人权公约”的国家,而其他的国家也有可能被德国认定为“安全来源国”,所以在德国申请庇护的可能性大大降低。《基本法》第16条修订之后,德国庇护基本权利几乎失去了实际意义,来德国申请政治庇护的人数和能够成功获得庇护的人数都大大下降。

  不过我们也不能把庇护申请人数和成功获得庇护人数的下降单纯理解为德国政治的保守转向,即收紧庇护权。德国内部和外部环境从上世纪90年代到21世纪初也发生了很大变化:首先,德国社会不再讳言移民问题,在《移民法》2005年元旦生效后,获得庇护者的地位等同于《日内瓦难民公约》定义的难民地位;其次,欧盟也在逐渐着手协调内部有关庇护的法律法规,这对于德国也具有相应的约束力,比如1997年9月1日生效的所谓“都柏林协议”规定庇护申请应由该申请人在欧盟的第一个入境国处理,这就为处于欧盟中间地带的德国挡掉了近三分之一的庇护申请。还是以2008年为例,在233名获得庇护者之外,另有7058人获得难民资格、562人获得“从属保护”即不得遣返,总体受保护率仍旧达到37.7%——余下的百分之六十几,就是理想与现实之间的距离。

  对历史的承诺是更高价值

  在过去的几周之内,我们充分地体会到德国在美好的理想和不完美的现实之间举棋不定。德国人确实为自己自发的“欢迎文化”而由衷地自豪,但德国人也确实充满疑惧。10月7日晚,默克尔总理借电视采访做出了“接纳不设限”的许诺。这番表态也许会影响默克尔的支持率和连任的机会,但这短短的几句话中蕴含着巨大的政治担当。这既是对实际已经基本失效的《基本法》庇护权精神的继承,同时也是一种面对重大政治抉择的坦然,更是提醒德国的民众:德国人曾经对世人、对历史做出过何种郑重的承诺,德国人的国家曾经建立在何种理想主义的基础之上。

 

  也许,现实与理想之间的距离,并没有我们想象的那么遥远。

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