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乡规民约与基层社会治理
来源:学习时报    作者:杨建华    2015-11-11 08:32:19

 基层社会治理作为国家治理体系中的一个重要层级,它的有效运行是整个国家和社会治理的坚实基础之一。基层社会治理的效果直接影响基层社会的运行状态。打牢基层社会治理基础,既要依靠政府发挥指导作用,也要增强社会治理力量,协调基层社会治理中的关系,建设多元化的基层社会治理主体。

乡规民约具有深厚文化传统
  我国几千年文明孕育了丰富的基层社会治理经验,如孟子所说的“出入相友,守望相助,疾病相扶持”(《孟子·滕文公上》),就是这方面的智慧结晶。这些经验与智慧对我们今天完善基层社会治理仍有着极其重要的参照价值。党的十八届四中全会提出,“支持各类社会主体自我约束、自我管理,发挥市民公约、乡规民约等社会规范在社会治理中的积极作用”。而乡规民约就是中国基层社会治理的一种重要方式。
  乡规民约是村落居民根据本身的实际,制定的关于对生产、生活、行为、道德约束的规章制度,是村民的道德、伦理准则,体现了一种来自日常生活的价值观念,凝聚了乡村智慧。传统乡规民约作为一种超越家族规范的社区公共规范,以劝善惩恶、广教化而厚风俗为己任,内容主要是儒礼教化,纯善民风,在制定上基本是按本村习俗,适应本村实际需要自行制定,且在执行上趋于组织化、制度化。最早的有明文记载的乡规民约可能是宋代陕西蓝田吕大钧制定的《吕氏乡约》。它约定乡民应“德业相劝,过失相规,礼俗相交,患难相恤”。它由乡民自主约定,自愿加入,民主选举,赏罚公开,议事民主。这些约定符合乡土社会的生活实际,也符合长期儒家礼教思想熏陶下的广大农民希望生活安定、社会有序的普遍心理,具有无与伦比的社会适应性和实用性,在国法之外柔性地规范着人们的行为,合理地调整着乡土社会的生活秩序。

现代乡规民约具有法治性和制度性
  现代村规民约与传统村规民约相对比,都具有“广教化而厚风俗”、稳定乡村基层社会秩序的功能,具有适应本村需要、“合村公议”、反映民意的制定形式,具有“慎始慎终”“永为惩戒”的愿望,并设置相应机构保证落实。但两者也存在本质上的差别。现代乡规民约高举民主、自治、法治旗帜,通过确认和保障村民自治权,实行村民自治,达到乡村社会秩序的和谐稳定,服务于乡村基层民主政治建设和法治建设。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十条规定:“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约,并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”这是现代村规民约的法律依据。因此,现代的乡规民约是依照法治精神,适应村民自治的要求,由共居同一村落的村民在生产、生活中根据风俗和现实共同约定、共信共行的自我约束规范,它已成为村民自治制度化、规范化的形式而存在。
  以乡规民约作为基层社会治理的一种重要方式在全国各地都有很多很好的案例。如中国村务监督委员会发源地的浙江武义后陈村制定后陈村《村务管理制度》和后陈村《村务监督制度》两项制度,与原有的《村规民约》一起,印刷装订成册,分发给每一农户。将村庄民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四个环节中所涉及的规章制度分别加以规定。在这些规章中,规定的最为详尽的就是村务管理和村务监督的制度。再如浙江镇海澥浦镇的十七房村,其环村的河岸边竖有一块“禁碑”。这块碑主要是为保护河道清洁而设立的。碑上刻着在河边禁放牛羊、禁止堆积杂物、不准投放污物等。如有人违反,就会罚他送给每家每户一个馒头。因为“馒头令”的存在,在十七房村,条条河流水洁如镜,经久不涸。乡规民约这一基层社会治理形式也正向城市社区发展。如浙江杭州良渚文化村的《村民公约》,它由小区居民自发参与起草、修改,最后制定了共26条的《村民公约》。它规定:我们乐于参加小镇的公共活动;邻居见面主动问好;我们呵护孩子的自尊,在公共场合避免责罚;在小镇公共场所,我们放低谈话音量;我们在公共场所衣着得体,讲究礼仪;保持公园、游山步道等公共场所的环境整洁,自觉带走废弃物品,等等。
  在这些乡规民约(市民公约)中,我们发现其内容与特征主要表现在这样几个方面:
  乡规民约融合进了国家的意志因素。乡规民约体现了国家村民自治制度,并努力贯彻和落实党的政策、国家法律维护生活、生产和经营秩序以及加强精神文明建设。乡规民约大多参照国家法的立法技术制定,向着由零散到综合、专项到典章型的趋势发展,具有更高的系统性和规范性,体现出一种形式理性化倾向。
  乡规民约从村民日常生活逻辑中形成、生长,具有内生性。乡规民约有不少内容源自村民日常的生活逻辑,在村落这个特定的社区里,村民们日常生活中的知识渐渐发展成清晰明确的规则论述,进而成为村社区的公共行为规范——乡规民约。乡规民约的形成不是“法定”而是“群定”的,从本质上说它是“群规”,是一种为村庄整体或合作群体内部承认的村庄自定的正式规则,是一种合作性契约安排。由于它是“群定”的,村庄传统的规范和社会关系自然融入其中,其在文化深层结构上同村民日常生活方式存在着相当程度的吻合性。
  乡规民约自身所有的权威性与制度性,使得它同时具有了独特优势的社会整合力。这种整合作用主要体现在:乡规民约是农村社会各阶层表达自身诉求的良好渠道,是一种融乡土性与现代性于一体的整合与治理机制,是一种符合现代社会整合需求的契约性规范。乡规民约是村民自治背景下村民进行自我管理、自我教育、自我服务的自治规范,它强调村民除依法享有国家宪法和法律赋予公民的基本权利外,还享有本村规定的权利,村民除了履行宪法和法律规定的义务外,在村民自治方面还必须履行本村规定的义务。也就是说,乡规民约包括与村民生产生活密切联系的法律内容,同时结合本村的实际进行了适度的延伸和发展。它熔法律、道德、礼仪等要素于一炉,其社会整合力具有不可替代性。
  乡规民约是乡土性与现代性的融合。在村民自治背景下形成和生长的乡规民约,受到了法律法规精神的引导而愈益彰显其现代性的一面。但作为多少是村民共识的反映和村民利益表达的乡规民约仍具有很强的地方性,按照本村“村情”而定,体现着本村公共生活特有的丰富而生动的内容。维护村落的日常生活秩序仍然是制定村规民约的主要目的,社会生活的历史延续性决定了传统乡村生活逻辑中与当地生产、生活相应的内容和原则在今天依然具有现实影响。乡规民约一方面以或公开或隐蔽的方式承接和接受了带有浓厚乡土色彩的内容;另一方面,为了适应变化了的村落生活的实际需要,又必须进行新的乡土化改造。同时,村民自治作为农村现代化改造的生长点,在基层民主制度推进进程中形成和生长的现代村规民约融入了大量现代的价值观。

乡规民约是一种契约
  乡规民约是民主化基层社会治理的一条重要途径,是解决当前村级治理难题的一条有效途径,为村民的公共参与提供了一个制度化载体。当然,目前各地在乡规民约制定中也还存在着一些问题,如有的制定主体不合法、制定程序不规范。一些村庄的乡规民约是以少数村干部提议,交由村两委会议或村两委扩大会议讨论通过的形式而制定,不符合国家法律规定的村民会议是乡规民约唯一合法的制定主体要求。乡规民约中一些对于违反规定的村民所做的处罚规定与国家法律相违背;有的乡规民约的执行手段重经济处罚,尤其是对普通村民经济上的处罚,缺乏批评教育的有力措施和适当形式,缺乏终极保障措施。
  但无论是村民自治还是居民自治,只要有社区团体的存在,只要有社区公共资源和公共权力的存在,社区自治团体的自治规范依然是不可或缺的。乡规民约,实际上是一种社会契约,乡规民约的社会整合力是全体村民对自身部分权利和自由的让渡而形成的公共权力。其力量的源泉不是村级基层组织的权威,更不是村党支部书记或村民委员会主任,乡规民约的社会整合力来源于村民的整体利益,是一种内生的公共权力。因此,乡规民约应当成为村落或城市社区契约型整合机制构建中的重要组成部分,成为基层社会治理的一种重要方式,其社会整合及社会治理作用的发挥具有无可替代的优越性。

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