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公共文化服务亟需激发非营利组织活力
来源:学习时报    作者:潘娜    2015-11-11 09:19:04

 文化非营利组织是实现社会效益与经济效益相统一的最佳载体,对于弥合文化发展的结构性缺陷、服务公共文化需求、调和文化价值冲突具有独特优势与价值。近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》。《意见》明确提出了“培育和规范文化类社会组织”的具体措施,这是对党的十八届三中全会提出的“培育文化非营利组织”战略部署的贯彻落实,是构建现代国家文化治理体系的关键环节。当前,党中央国务院重视培育发展文化非营利组织,有着十分重要的现实意义。
  文化非营利组织是公共文化服务体系建设的重要主体。现代国家治理体系最重要的特征是治理主体多元化,政府不能做、不便做和做不好的事情赋权给非营利组织承接,充分发挥其桥梁与纽带作用。政府的主要职责在于:制定规则并严格监管,理顺治理结构,完善治理体系。就公共文化服务体系建设而言,文化非营利组织的作用不仅可以在微观层面参与文化设施运营、提供公共文化服务,更可以在宏观层面协助政府促进文化行业发展、规范行业秩序、督促行业自律等,是重要的枢纽型组织形态。
  文化非营利组织是实现社会效益与经济效益相统一的最佳载体。非营利组织是不以营利为目的、排斥利润分配请求权的组织形态。这包含两层意思:其一,核心使命是满足社会需求、创造社会价值;其二,可以开展经营活动、创造经济价值,但不能在组织成员之间进行利润分配,利润只能用于扩大再生产、服务社会。政府的核心使命是创造社会价值,市场的核心使命是创造经济价值,文化非营利组织不仅追求经济价值,也追求社会价值,且追求社会价值甚于经济价值,因此是兼顾两种效益的最佳载体。
  当前,落实《意见》各项措施,还需要着眼于我国文化非营利组织发展实际。据民政部门统计,全国文化类社会组织约4万家,占全部社会组织总量的7%。总体来看,体量小、效率低,存在着行动逻辑与核心使命相背离、与原则底线相冲突、与服务对象需求相脱节等诸多问题,亟需从以下四方面着手,激发其发展活力。
  其一,对文化非营利组织实行分类管理。当前国家对四大类直接注册的社会组织的具体分类并未明确,地方执行时各有不同。为了促进文化非营利组织发展,考虑到文化的意识形态特殊属性,建议国家出台具体政策明确对全国文化非营利组织实行分类管理。一是以人为纽带的文化类社会团体继续实行“双重管理”体制;二是以财产、资金为纽带的文化类基金会、民办非企业单位直接登记注册,无需再由主管单位前置审批。
  其二,加快文化社会团体与行政机关脱钩,切实增强行业自治能力。文化非营利组织作为与政府、市场并列的社会第三部门,自主性是其本质属性,也是与政府合作的现实前提。然而,由于过度依附于党政机关,文化非营利组织的主体身份尚未确立。长期以来,文化非营利组织的业务主管单位包括部委、军队、人民团体、事业单位等机构,有的机构甚至干脆“一套人马、两块牌子”,在人、财、物难以独立的情况下,自主性无从谈起,专业能力也无法建立。当前,政府简政放权的改革思路,在大方向上正逐步推动着文化非营利组织的身份独立,而现实中却存在着上下位法规相互矛盾、相互冲突之处,亟需厘清思路。例如,国务院提出了在2015年底前推进行业协会与行政机关脱钩的改革要求,而在文化领域仍然有业务主管部门制定与国务院改革思路相背离的管理规章,要求行政管理系统人员兼职社团领导。
  此外,行业协会等社团组织如果没有独立决策权,只能作为政府机关的“影子机构”,开展的活动多为搞搞座谈、评评奖等无关痛痒的展示性工作,而反映微观主体诉求、组织行业自律、督促政府文化立法等关乎文化发展前途命运的重要职能却被空置了。由于缺乏自主性,行业协会无心触及、也无力触及行业中存在的根本问题。在西方文化产业发达国家,行业协会在组织行业自律、维护会员权益方面具有突出作用。当前,应当尽快落实国务院部署,切实推进社会团体与行政机关脱钩,将行业协会等社团转为枢纽型文化非营利组织,将其作为连接政府与微观主体的中介性机构。政府监管要抓大放小,通过严格管理枢纽型文化非营利组织,提高文化监管实效。
  其三,宽进严管,完善过程监管和问责机制。建立对文化非营利组织法定代表人问责制度,完善监管体制,年检不能停留在纸面上,需调动行业协会力量加强文化行业自律。要在文化非营利组织培育生长期就实行最严格的管理,谨防成熟定型才发现长偏长歪,否则要付出巨大改革成本。
  其四,出台具体扶助政策推动文化非营利组织专门人才职业化发展,落实志愿服务抵税政策及精神荣誉奖励,扩大文化非营利组织社会参与度。当前亟需文化非营利组织专业管理人才和人民群众广泛参与的志愿者队伍。可以通过以下四个方面着手推动:一是加强社会工作专业高职、本科学历教育,通过减免学费、引导社会投入奖学金等举措培养文化非营利组织后备人才,鼓励高校、科研院所增设文化非营利组织研究专业方向;二是规范执业资格认证体系,加强职业培训,逐步实现文化非营利组织专职人员执证上岗;三是完善文化非营利组织从业人员薪酬福利体系,出台鼓励政策吸引一批高级管理人才发展文化非营利组织;四是落实文化非营利组织志愿服务抵税政策。鼓励离退休人员,特别是具有较高文化艺术造诣的专家学者参与公共文化志愿服务。完善对参与文化非营利组织志愿服务人员的精神荣誉奖励,加强社会认可度。

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