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政府与社会资本合作的“婚姻”
来源:学习时报    作者:车耳    2015-11-11 09:36:08

 有人形象地将政府与社会资本合作模式比喻成一种婚姻,而非仅仅是一场婚礼。这个巧妙的比喻生动形象,意味深长。因为婚礼和婚姻虽然互不可缺,但追求的层次和内涵却很不相同。有人注重形式,有人注重内容;有人喜欢急功近利,有人关心长效机制。一些好大喜功的地方政府常常偏好一场引人注目显示政绩的婚礼,而社会资本要的则是一种实实在在的婚姻,而且是稳定和谐、不会因纠纷导致分手的长期婚姻。

“婚姻”之前的界定
  和婚姻一样,政府与社会资本是一种契约。西方人习惯签署的婚前协议现在越来越被国人接受,这种协议在双方正式结婚前就将婚姻存续期双方的财产、义务和责任一一界定。
  政府和社会资本在一个项目上的合作中,政府给出的项目条件越差,不确定因素越大,社会资本要求的回报就越高,因为社会资本承担了更多的风险,这就是风险溢价。这些条件需要文字确定,需要律师和会计师的审核,在经过多次尽职调查和论证后形成完整的、面面俱到的合同文本,双方签字经过报批后就得严格执行。因为,契约是用来执行的,而不是用来当时炫耀和事后亵渎的。对待合同或者说这种婚前协议,双方都应该有敬畏之心,都应该有谦卑之心,以此为准以此为戒,像基督教徒对待圣经一样。
  和婚姻一样,政府和社会资本合作是一种责任,这种责任不仅包括对合作方的承诺,也包括对双方连带关系的承诺。同理,在政府和社会资本项目合作中,社会资本对以往债务处置、人员安排都应该给予承诺,而不能像买菜一样只拣好的而把坏的扔掉。事实上,社会资本在这种合作中买的不应该是菜,而是整个摊位,甚至整个菜市场以及其所有的管理者,在合作关系确立之后双方都应该有合适的出路和合理的安排。
  换句话说,合作中双方还应尽到社会责任,这可能是最重要的方面,也可能是合作中最具挑战的方面,无论哪一方都不应回避。

“婚姻”期间的包容
  和婚姻一样,政府和社会资本合作模式也需要包容。每个人婚姻存续期间都难免出现争执,联姻双方不犯错误也是不可能的,比如对新增财产的分配,比如对子女教育。合作项目也是这样,虽然双方签署了婚前协议,有文字约定,但契约显然不能包含各方各面。
  一个实实在在的婚姻和一场盛大煽情的婚礼不同,婚礼就是仪式,都是过眼烟云,而真正过日子需要耐心和包容。政府和社会资本合作可能跨度几年几十年,在初始阶段会有很多预期、估算和有待落实的条款,之后真正发生的收支可能和之前的预期差别很大。在合同期推进时,常常有定价问题,收少了无法保证投资方的利润,甚至无法保证成本,收多了则会引发社会不满。所以,初始设立的收费机制设计难以固化,只能是个预期。
  因此,在政府与社会资本合作项目条款中必然会留下解释和再协商的余地。这时需要的是理智和包容。品德靠自己修行磨炼,宽容则依赖于周边环境,就是说契约达不到的地方需要另一种约束,这就是道德规范。它是法律管辖不了的,但是讲道理有包容心的交易对手,即使不能使得双方利益最大化,至少不会两败俱伤。

“婚姻”结束的安排
  政府和社会资本合作项目开始时,总是希望按期自然终结,就像因死亡带来的婚姻终结一样。那么在项目结束后,会留下一个什么样的遗产?是一个富足的区域、一个绿色环保的区域还是满目疮痍的区域?
  北京奥运会前北京市政府和社会资本签署协议共建北京标志性的鸟巢体育馆。建成的体育馆不仅是北京市民观看体育比赛和大型晚会的场所,还成了一种象征,奥运会后成了一个景观,门票成了北京市政府一个预期之外的收入。
  不过,上海的三桥两隧道建成几年之后被上海市国有化了,北京的鸟巢几年后也被北京市国有化了,在这种项目上,社会资本讨价还价的余地是有限的,基本上都是配合地方工作,执行国家规定。但是,当地政府对这两个项目都给予了相应的补偿,所以双方是握手言和。在政府强势的情况下,社会资本还价的余地弱于政府。但政府在做出类似决定之前一定得审核自己的财务状况,因为收归国有得付出巨大财务代价,只有财力雄厚、税收丰盈的地方政府才能做出类似的决定;收归国有的决定还要考虑到政治影响,搞不好的话这种交易可能会导致政府失去信誉。

违约的成本
  改革开放后,中国政府在国际上一直享有很高的财务声誉,遵守承诺,按时偿还贷款,地方政府涉及外债时也是如此,广受赞誉。
  但是在对内债务上,一些地方政府对待商业合同太过轻率,引入资本前一个样,引入资本后一个样,之前承诺草率,之后随意违约。加之政府几年一次换届,前任大量借款,后任借口拖欠,认为不是自己任期的责任。这些地区只看重形式不看重内容,只关心引入不关心维护,只知道钱重要不知道信誉更重要。实际上,信誉影响的不只是一届政府,也是对整个地区的长期评价。
  中国目前虽然没有对地方政府违约的评级,但是不少金融机构开始研究这个问题。这叫交易对手的评估,现在成了尽职调查的一项重要内容。大家在做项目时也心知肚明,对容易违约的领域和容易违约的地区心里都有一张图,在这个图上的绿色区域可以大力开展业务,在黄色地区要谨慎从事,在红色地区是要避开的。
  婚礼是美好的,婚姻却是现实的;承诺是容易的,遵守诺言则需要勇气和道德水平;合同不仅代表纸面上的意思,其背后包含着契约精神,暗示着交易方的信誉度。政府与社会资本合作或许是解决地方债务的一种行之有效的方式,但是双方要协同合作,只有做好长期婚姻准备、信誉好的政府才能获得成功。

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