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怎么看公众有序参与立法
来源:学习时报    作者:石东坡    2015-11-10 20:39:22

  党的十八届四中全会提出了一系列完善立法体制机制的重要举措,立法参与是其中的一个重要着力点。正确理解和对待立法参与,需要澄清以下三个方面的认识。
  立法参与具有特殊重要性
  一方面,立法是建章立制的国家治理活动,具有形成与塑造正式社会利益格局的功能,在一个讲求和追求民主、法治的国家,立法参与应当和可以是最为富有吸引力、关注度和博弈性的社会参与和政治实践之一。这即是为什么在提出立法主导与立法参与相统一的立法工作体制机制后,强调其“广泛凝聚社会共识”的指向和缘由所在。
  另一方面,在深化改革的转型发展时期,科学立法是处理改革和法治关系的重要环节。要实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要。于法有据和主动适应两者并行不悖。相对于此前改革与立法关系的变革,不仅反映在时序关系上,而且反映在价值关系上。立法是改革决策的再论证和法定化,通过立法过程和程序并不是单纯寻求和外在赋予改革决策的形式合法性,而是使之在社会公开的层面接受检验、审议与修正。因此,参与立法决策绝不仅表现在对改革决策的确认,而是对改革决策的再思考、再设计和再完善。这样,立法参与就不仅仅是对于立法的参与,而是对于“变法”即改革的实质参与、必要参与和刚性参与。立法参与就是对改革决策的参与,是对改革决策的合宪性、合法性和合理性、操作性的群众检验与民主评判,是对改革决策的协调性、规范性和权威性的衡量和促进,是对顶层设计和方案规划的参与,是对改革力度、承受程度和发展速度的综合考量与中和审视的过程。
  健全立法的社会支持系统
  发挥基层党组织的堡垒作用,进行重大法律法规草案的讨论评议,提出既能够体现和反映局部利益、特殊利益又能够充分考虑与整体利益、集体利益和共同利益、长远利益相协调的、富有建设性的法律规范设计方案。
  发挥多类型、多界别、多层次社会组织的团结动员协调集聚功能与优势,将基层群众自治组织、社区组织、行业协会商会类社会组织,以及新兴社会公共组织,包括工会、共青团、妇联等人民团体均纳入立法联系社会的网络化建构中。
  建立健全公众意见建议收集系统,多样化、灵活性地设计进行公众参与、利益相关方对话交流协商、公众咨询及利益冲突的协商调和的程序、方法与技术方式,比如在线的公民投票决定、电子与书面等多种形式的咨询方式,可以充分运用大数据和云计算等技术。在立法听证中,广泛吸纳和合理确定利益相关者,在多类型、长半径中增强其代表性。并可以尝试委托第三方主持人。
  探索建立中国特色新型智库体系,发挥智库的“外脑”功能,提高立法决策方案前期参与和论证的科学化程度,改变传统的立法决策方式。
  大众传播媒介应该自觉承担作为立法参与的公共表达平台这一方面的社会责任,保障客观传播、平衡报道,促进信息均衡。
  立法参与不仅与立法主导相对应,而且在宪法和法律关系上,形成和确立了公民、公众与立法机关或政府立法职能部门和工作机构之间的权利义务关系。前者的权利形态具体包括和实际表现为询问权、查阅权、建议权、批评权、听证权、提请审查权等。与之相对应的,后者则负有在公开机制、征询机制、沟通机制、协商机制、反馈机制等的运行中履行的信息披露、调查汇总、回应答复、说明理由、接受质询、审查决定等的程序义务和职责责任。一方面,在《立法法》的修改和后续地方立法条例的完善中应当确立公民立法参与权利和程序,并使之更加精细化。另一方面,应该将立法说明理由的义务更加切实和细化,使之成为立法机关的一系列、全过程的法定义务;同时必须确立听取、回应和论证的义务与制度,比如预告程序、公示程序、论证程序、立法说明、立法论证的材料的公开制度和立法会议记录制度,进行立法审议会议的公民旁听程序,设置同步公众评议程序等,甚至不同意见建议的书面陈述制度,以及通过立法辩论制度、修改和调整议事规则,使之具有更大的开放性和互动性。有条件的地方还可以制定专门的立法听证、立法参与的办法、规程等。
  既注重立法参与的活力又注重参与活动的“有序”
  激发立法参与,不可或缺的是一定要有其合理有序的民主实现机制、程序和方式。
  立法参与,又可以表述为“扩大人民群众对立法活动的有序参与”。参与的实质,是人民群众的民主需求,其中包括人的权利、人的利益、人的安全、人的自由、人的平等、人的发展等的表达和主张。“有序”的实质,就是“正确处理立法工作中程序民主和实质民主的关系”。何谓“有序”?就是“公民的行为方式和社会秩序的和谐”。这就意味着不是在限定的、既有的、狭隘的情形下的求全,而是全面纳入法治化轨道,使公民的政治参与既能够在具体的制度上得到保障,又能够在有序的轨道上逐步扩大。有序,不是包括立法参与在内的政治参与的收缩,而是其保障,是权利义务相统一的体现,所有的权利的享有都建立在履行义务的基础之上。有序地开展立法,必须遵循专门的程序法依法进行。
  立法参与的有序性,在法治视域中,就是权利与义务、程序和实体的对立统一。参与是权利,依法遵守秩序是义务,二者不可去其一。谈有序,不是限制和禁止,而是规范和协调,不是保守,而是在积极治理主义中的因应和互动,以期实现同频共振。
  因此,一方面,要重视立法的接地气、汇民智、遵民意。要尊重和维护公民、公众在立法的核心议题和实质问题上的发言权和话语权,克服伪参与和浅参与,努力实现有质量和有成效的参与,增进对公众意见建议的尊重、遵从度,提高民众参与对立法质量的影响度和贡献率。另一方面,要顺应公众立法参与的发育、发展,正确认识和妥善处理在立法进程中不同的主体及其角色、力量基于不同的利益、愿望的差异,以及相互之间的博弈、冲突。这是不可回避和必须预见的。
  应当看到,四中全会决定就公众有序立法参与得以拓展和发展的一系列重要举措,具有棋局式的系统性和点穴式的切中性。不只是当前和今后一个时期,而且是在长期的立法实践中应予坚持的具有规律性和根本性的做法。

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