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立法权扩容须弄清和注意的问题
来源:学习时报    作者:李洪雷    2015-11-10 20:49:10

  本次《立法法》修正案,将省级以下拥有一般地方立法权的主体从49个较大的市扩大为所有设区的市和自治州。这被认为是对我国立法体制的重大调整,引发了许多讨论。这些争论在一定程度上是建立在对我国立法体制的误解之上,要恰当评价《立法法》修正案的相关规定,需要对我国立法体制中的一些基本问题予以澄清。
  2015年3月15日,十二届全国人大三次会议通过的《立法法》修正案,将省级以下拥有一般地方立法权的主体从49个较大的市扩大为所有设区的市和自治州(本文以下统称“设区的市”)。这被认为是对我国立法体制的重大调整,引发了许多讨论。赞成者认为,地方立法权主体的这一扩张,回应了经济社会发展和全面深化改革对立法的需求,有利于促进地方治理法治化以及充分发挥地方的积极性和主动性。反对者认为,时下设区的市有许多缺乏立法专业人才,加之对地方立法的审查监督机制尚不健全,在此条件下扩大地方立法权主体,可能导致立法短时间过快跃进,极大增加立法权被滥用的风险。其实,这些争论在一定程度上是建立在对我国立法体制的误解之上,要恰当评价《立法法》修正案的相关规定,需要对我国立法体制中的一些基本问题予以澄清。
  首要的一个问题是,到底什么是立法?顾名思义,立法就是制定法规范的活动,而法规范的本质在于设定私人公民、法人或者其他组织的权利义务。通俗认为,在我国只有宪法、法律、法规和规章是法。但在实践中,各级地方都在制颁大量的决议和规范性文件,它们对于经济社会文化事务的管理发挥着重要的作用,其中许多对于公民、组织的权利义务有着直接的影响。因其在《立法法》中没有被明确赋予法规范的地位,有时被称之为“无名规范”。这些无名规范,可能是授予私人利益的,也可能是课予负担的,可能是创设性的,也可能是执行性的,只要其属于对外部社会事务进行规范、确定私人权利义务的抽象规则,就应具有法规范的性质。这里应特别强调的一点是,我们不必将立法神秘化,凡是制颁确定私人权利义务的抽象规则的活动都是立法,如同各级行政机关可以行使行政权,各级司法机关可以行使司法权,各级人大也同样可以行使立法权。但是,由于《立法法》没有就这些无名规范的范围、程序和监督加以规定,导致这些无名规范存在很多的问题,而将其中的部分,通过纳入地方性法规或规章的范围而受到《立法法》的调整,将会大大提高其科学性和民主性,这是《立法法》修正案的一大进步。
  根据我国宪法的规定,我国的各级地方人大及其常委会,是代表人民在地方行使国家权力的“地方国家权力机关”,在维护宪法、法律在地方的实施,保障人民的民主参与权利,促进地方人民的福祉等方面具有重要的作用。在法治国家中,地方国家权力机关要发挥其作用,最为基本的一种方式就是地方立法。在不具备地方立法权的情形下,其作为地方国家权力机关的地位难以充分体现。
  从另一个角度来看,我国宪法第三条中规定,“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”,“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。我国处理中央与地方关系的原则是民主集中制。在我国,由地方选民选举人大代表,再由人大代表选举产生政府,来行使地方的治理权,而不是由中央或者上级政府派人下来管理。我国的各级地方人大及其常委会,作为民选产生的地方国家权力机关,为行使宪法赋予的管理地方事务的权力,均应具有地方性法规制定权(其选举产生的政府应具有地方规章制定权)。此外,2000年《立法法》中已经明确采取了“地方性事务”的概念,而地方性事务,不仅是省和较大的市一级有,所有的地方都有地方性事务,既然有地方性事务,就应该允许地方制定相关法规范来作为管理地方性事务的依据。不同层级地方的立法权的范围固然可能有差异,但这不应当成为否定某些地方拥有地方立法权的理由。
  因此,所谓《立法法》修正案对地方立法权主体的扩大,其实质是对除较大的市之外的设区的市在事实上已经行使的立法权给予正式的承认。从实际效果来看,未来这些较大的市在制定相关法规范时,就不能再游离于《立法法》的规制之外,而是需要遵循相应的立法程序和监督机制;与此同时,由于这些活动被正式承认为立法,也将促进相关地方加强立法工作机构建设、配备相应的立法工作人员,从而提高规范的科学性和民主性,这对于推进我国的法治国家建设具有重要意义。
  尚需注意的是,尽管《立法法》修正案对于我国立法体制的完善迈出了重要一步,但它并未解决我国立法体制中的所有问题。
  其一,如前所述,作为地方国家权力机关的我国各级人大均应具有一定范围的地方立法权,但目前县(县级市)和乡镇的地方立法权尚未得到正式认可。随着省管县和强县扩权改革的推进,这方面的问题未来可能会更加凸显。
  其二,《立法法》修正案将较大的市的立法权限定于“城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等方面的事项”,这一规定具有很大的不确定性,其确切含义尚待通过解释加以澄清,其合理性也需要留待实践的检验。
  其三,《立法法》修正案规定,较大的市已经制定的地方性法规和规章,涉及“城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等”之外事项的继续有效,但未规定是否可以对其加以修改,以及如果可以修改,是否有程度的限制。
  其四,《立法法》中规定,“没有法律、行政法规、地方性法规依据,地方政府规章不得制定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”,对地方政府规章的这一限制是否过于严苛,能否适应地方治理对地方政府规章的需求,尚待观察。
  其五,《立法法》关于授权立法的规定,局限于全国人大及其常委会作为授权主体的情形,而对地方人大及其常委会作为授权主体的情形未作规定,而这种授权在实践中大量存在,这种授权立法的效力如何,尚待明确。
  其六,《立法法》第五章对于法律规范的位阶作了明确规定,同时也确立了上位法优于下位法的原则。从维护国家法制统一的角度,应当赋予法院对冲突规范的选择适用权,亦即法院在审理案件过程中,发现下位法与上位法抵触时可以直接适用上位法,但这一主张目前尚未得到普遍接受。
  期待随着中国法治国家建设的推进和法治理论研究的进展,我国的立法体制不断臻于科学与完善。

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