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国外反腐败立法的特点及启示
来源:学习时报    作者:马怀德    2015-11-10 20:50:51

  在我国全面推进依法治国的大背景下,法治反腐渐成共识。加强反腐败立法,需要借鉴国外经验,结合我国立法实际和反腐败需要,制定系列法律法规,形成预防惩治腐败的法律体系。
  法治反腐是多数国家行之有效的做法。很多国家制定了大量的反腐败法律,逐渐形成预防惩治腐败行为的法律体系,收到良好效果。从各国反腐败立法的规律看,呈现出以下特点。
  注重事先预防腐败的立法。多数国家都有预防性的制度规范,注重运用法律手段约束政府和政府官员的行为,防止腐败滋生和蔓延。如美国有《政府行为道德法》,英国有《荣誉法典》和《防腐化法》,新加坡有《防止贪污法》和《公务员惩戒规则》,德国有《利益法》《回扣法》《反腐败法》等。这些法律规定,禁止公务员经商、禁止接受礼品,限制兼职,实行回避制度等。其中美国的预防腐败立法内容详尽、可操作性强。具体包括:有关财产申报的制度;有关公职人员行为准则的规定;有关政治捐款的规定;有关行政公开的规定;有关涉外贿赂的规定;关于廉政机构的规定,等等。
  注重将公务员的道德义务上升为法律规范。美国在1978年修订的《文官制度改革法》对政府雇员的义务作了明确规定,要求公职人员必须奉公守法、廉洁自律,不得贪赃枉法、不得以权谋私、不得营私舞弊、不得参加政治捐款等政治性金钱收受活动。新加坡政府先后出台了《公务员法》《公务员纪律条例》《防止贪污法》《财产申报法》《现行反贪污法》《没收非法利益条例》等,同时还配套出台了一套五卷本《指导手册》。菲律宾在1989年推出《公共官员与雇员品行和道德标准法》,以立法形式规范公职人员的从政道德,并以法制的力量保证其有效实施。
  注重确立反腐败标准。如俄罗斯在2008年颁布了《反腐败法》,该法引入了反腐败标准,即对统一体系相关领域的活动设定禁止、限制和许可性条件,以保障在该领域达到预防腐败的目的。这些标准不仅仅体现对各个领域(如政府采购)确立和提出这样或那样的禁令、限制及许可,而且应考虑到在实现有关标准时,法律主体行为的各个方面。
  注重构建综合系统的反腐败法律体系。很多国家普遍形成了健全完善的反腐败法律体系,有关反腐败的法律囊括了预防腐败和惩治腐败的法律。美国宪法第2条第4项规定:“总统、副总统及合众国的文官,受到叛国罪、贿赂罪或其他重罪、轻罪的弹劾并被判定有罪时,应受免职处分。”在联邦政府层面,1883年的《文官制度法》确立了任人唯贤的政府官员选任制度;1921年的《预算会计法》加强了对公共资金的收入、支出和使用监督审查,并根据此法成立直接向国会负责的审计总署;其他如《有组织的勒索、贿赂和贪污法》(1962年)、《对外行贿行为法》(1977年)、《政府道德法》(1978年)等,也是联邦行政机关内部防治贪腐的主要法律。美国《刑法》第201—209条具体规定了政府官员有关贪污行贿的各种罪名和处罚措施。上述法律从根本大法到具体执行条文,建立起了一个相对完善的反腐法律体系。
  分析国外反腐败立法,可以得到如下启示:反腐败是一项系统工程,必须通过立法,建立预防惩治的系列制度,实现标本兼治;许多国家预防和惩治腐败的法律是一体化的,在同一法律中规定了预防和惩治两方面的措施,把惩治犯罪作为预防犯罪的一个有机组成部分;对反腐败机构都授予极大的权力并明确其责任,并规定了有效的刚性措施,从制度、管理和监督上减少犯罪产生的可能性;反腐败是世界各国的共同任务,没有哪个国家可以置身其外,必须加强立法合作,形成共识。《联合国反腐败公约》首次就预防、侦查和返还腐败分子转移的财产规定了一系列基本的原则,并为各国就追缴非法财产问题加强合作提供了法律框架。
  在我国全面推进依法治国的大背景下,法治反腐渐成共识。加强反腐败立法,需要借鉴国外经验,结合我国立法实际和反腐败需要,制定系列法律法规,形成预防惩治腐败的法律体系。
  制定《反腐败法》,修订《行政监察法》。通过制定统一的《反腐败法》确立反腐败的标准。既要明确腐败的内容和形式,又要明确界定公共权力的边界,规范权力授予的形式、行使的程序和适用的范围等,就监督、预防和惩处腐败等作出具体化、明确化的规定。《反腐败法》应当重点规定反腐败主体的职责及义务,预防和惩治腐败的各项措施,如权力清单制度、公务人员财产申报制度等,反腐败的监督与保障,法律责任等内容。通过修改《行政监察法》,提高监察机关的法律地位,可以考虑对监察机关的双重领导体制进行改革,赋予行政监察机关和同级政府平等的地位。扩大监察机关的权力,强化监察职能,包括扩大监察机关的处分权限,赋予监察机关一定的经济处罚权以及责令申报权和没收权等。
  加强预防腐败方面的立法。主要包括:第一,制定信息公开法,完善政务和各领域办事公开制度,推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开,确保各项国家公权力都受到监督制约。第二,完善行政组织法和行政编制法,明确政府权力的边界,划清政府部门之间的权力关系,明确各个部门的法定职责,实现用制度管权管事管人,保证权力的正确运行。第三,加快制定行政程序法。确立各类行政行为的程序标准,约束和规范重大决策程序,确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。第四,制定公务人员财产申报法。在完善领导干部报告个人有关事项制度基础上,探索制定国家层面的统一立法。
  完善反腐败信息举报立法。检举、申诉、举报制度对于反腐败具有重要作用。虽然我国宪法、刑事诉讼法和个别部门法中有保护举报人的条款,但缺乏可操作性。必须加强有关举报人的保护制度。要健全办案保密规则,切实有效保护举报人依法举报的权利和人身财产的安全。随着近年来互联网技术的发展,政府机关应当建立起高效、便民的网络举报平台,严格规范网络举报受理程序。制定明确的网络接办人员失职行为量纪标准,允许司法机关对相关部门的不作为或不当管制行为进行司法审查,实行举报救济补偿制度。
  完善反腐败的刑事立法。我国《刑法》规定对贪污等腐败犯罪行为要予以刑事处罚。但是,当前反腐败面临的严峻形势,要求我们必须加强反腐败刑事立法,通过严厉的刑事处罚形成震慑。应当尽快出台《反贪污贿赂法》,根据我国贪污贿赂犯罪出现的新情况、新特点,使其全面涵盖贪污贿赂犯罪的各种情形,以利于准确而有效地打击腐败犯罪。

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