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实施国家大数据战略须加快立法
来源:学习时报    作者:金江军    2015-12-10 10:29:41

   大数据是以容量大、类型多、存取速度快、应用价值高为主要特征的数据集合,正快速发展为对数量巨大、来源分散、格式多样的数据进行采集、存储和关联分析,从中发现新知识、创造新价值、提升新能力的新一代信息技术和服务业态。

  值得指出的是,大数据的真正意义不在数据量大,而是通过数据分析、比对、挖掘等发现新知识、创造新价值、提升新能力。对于党政部门来说,发展大数据无论对于“稳增长、调结构、转方式、惠民生、扩内需”,还是推进国家治理体系和治理能力现代化,都具有十分重要的现实意义。

  党中央、国务院对大数据非常重视。党的十八届五中全会提出“实施国家大数据战略”。2014年7月,李克强总理在考察浪潮集团时指出“不管是推进政府的简政放权,放管结合,还是推进新型工业化、城镇化、农业现代化,都要依靠大数据、云计算”。2015年6月下旬,国务院办公厅印发了《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》。2015年8月底,国务院印发了《促进大数据发展行动纲要》,国务院出台的其他一些政策文件也包含大数据方面的内容。

  实施国家大数据战略,目前的障碍不在于政策、技术、资金、人才,而在于法律法规不完善、大数据相关立法滞后。党的十八届四中全会提出“全面推进依法治国”,出台了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,提出“深入推进依法行政,加快建设法治政府”。在缺乏国家层面的大数据法律法规情况下,“法无授权不可为”成为各级政府部门实施国家大数据战略的主要顾虑。因此,我国亟待建立和完善大数据法律法规体系,依法依规实施国家大数据战略。

  实施国家大数据战略,实现政府信息共享是前提,开放公共数据资源是动力,保护政府、商业和个人数据是保障。因此,要加快政府信息共享、公共数据资源开放和数据保护方面的立法工作。

  制定国家层面的政府信息共享条例及其实施细则。保障数据来源、保证数据质量,是实施国家大数据战略的前提。随着物联网技术这样先进数据采集手段在政府部门的应用以及网上办事的推行,政府部门掌握的数据量越来越大。虽然全国各级政府部门都掌握着大量数据资源,但由于条块分割的行政管理体制,政府部门之间缺乏信息共享,把“大数据”割裂成许多“小数据”。政府管理的本质是信息管理。政府部门之间缺乏信息共享,是市场监管和社会管理存在漏洞、公共服务效率低下的重要原因。

  对于一些政府部门来说,数据意味着部门利益,不愿意共享。我国各级政府部门的三定方案中都没有明确规定政府部门信息共享方面的职能。对政府官员来说,在缺乏法律法规依据的情况下,共享意味着风险。

  智慧城市的核心是政府信息资源整合和共享。在不少城市,当一个政府部门需要另外一个政府部门的数据时,往往需要上级领导出面协调。同一个市长分管还好办,如果不同市长分管,则要让上级来协调。有的垂直管理部门,数据由省里统一管,则还需要协调省里,难度很大。

  制定国家层面的政府信息共享条例及其实施细则,明确政府信息共享的内容、方式和程序,是破除部门利益、消除官员顾虑,使政府信息共享由“人治”走向“法治”的有效举措。

  随着应急管理、食品安全、社会信用体系建设等跨部门、跨地区公共事务越来越多,我国亟待通过立法建立政府信息共享的长效机制,避免政府管理的“碎片化”,构建“整体政府”。要依法依规建立横向和纵向的政府信息共享体系,实现跨部门、跨地区的政府信息共享。

  制定国家层面的公共数据资源开放条例及其实施细则。开放公共数据资源,有利于深化政府信息公开,促进政府部门依法行政;有利于促进公共数据资源开发利用,发展信息服务业。国务院明确要求开放公共数据资源。2013年8月出台的《国务院关于促进信息消费扩大内需的若干意见》提出“制定公共信息资源开放共享管理办法,推动市政公用企事业单位、公共服务事业单位等机构开放信息资源”。《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》提出“推动数据资源开放”。《促进大数据发展行动纲要》提出“稳步推动公共数据资源开放”。

  关于公共数据资源开放,现在的问题不是要不要开放,而是怎么开放。这就需要立法,制定国家层面的公共数据资源开放条例,科学界定什么是公共数据资源,明确公共数据资源开放的范围、方式和程序,并建立监督和保障机制。在实施细则中,要明确哪些部门的哪些公共数据资源要对外开放,是全部开放还是部分开放?是面向所有人开放还是面向特定人群?是免费开放还是收取一定的费用?是直接开放还是依申请开放?

  目前,北京、上海、浙江等省市已经通过政府网站开放部分公共数据资源,广东、沈阳、成都等地成立了大数据局。公共数据资源开放条例及其实施细则,将是全国各级政府通过网站开放公共数据资源的法律依据。

  制定国家层面的数据保护法。对个人来说,数据泄露不仅会扰乱正常生活,而且可能诱发电信诈骗、入室盗窃等。对企事业单位来说,有些数据涉及商业秘密,数据也是一种重要资产。对政府来说,敏感数据泄露可能引发经济社会危机,一些机密数据泄露还会威胁到国家安全。

  在我国,个人信息被非法买卖情况十分普遍,导致垃圾短信、电信诈骗等泛滥。在互联网行业,我国已经发生多起用户信息大规模泄露事件。因此,在大数据时代,除了强调“网络安全”,还要强调“数据安全”。许多欧美发达国家早在上世纪七八十年代就制定了隐私法、数据保护法,而我国还缺乏数据保护方面的法律法规,亟待制定中华人民共和国数据保护法,把情节严重的数据泄露、侵权等行为纳入刑法修正案,以加强对政府机密、企业商业秘密和个人隐私的保护,避免大数据被滥用。

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