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以信息公开提升危险废物管理水平
来源:学习时报    作者:张绍鸿    2016-01-21 09:22:43

 

  随着我国经济发展的突飞猛进,固体废物污染越来越突出,数量剧增,风险攀升,隐患集聚,形势严峻,已成为危害人体健康、影响环境安全和社会稳定的重要因素。危险废物污染防治是固体废物环境管理工作的重中之重。由于我国危险废物管理仍处于初级阶段,危险废物管理能力不足、水平不高,未建立起有效的危险废物管理机制,所以仍有大部分的危险废物因产废者瞒报、鉴别不当等主客观因素影响并未纳入统计范围而逃逸于安监和环保部门的日常监管之外。

  危险废物问题的根源在于危险废物产废利用处置企业、政府、社会公众之间严重信息不对称。危险废物利益相关方之间信息不对称会带来危险废物管理上的逆向选择和道德风险问题。危险废物产废、利用、处置企业有信誉好坏之分,信息不对称导致危险废物管理部门难以区分出管理对象的信誉类型,于是就以管理对象的平均信誉为据实施管理举措。于是具有信息公开优势的高信誉企业不敌差信誉企业因瞒报危险废物带来的低处置成本优势,而使自身处于市场竞争劣势,结果导致低信誉企业排斥高信誉企业现象,高信誉企业退出市场。因此,潜在的危险废物管理风险来自那些积极寻求跟危险废物管理部门打交道的企业。这种选择对危险废物管理部门是极为不利的,是逆向选择。另外,信息不对称使得危险废物产废、利用、处置企业掌握了危险废物管理部门不了解的信息,于是这些危险废物管理对象就可以利用自身信息优势(隐藏信息)做出对危险废物管理部门不利的行动。管理对象拥有独占性的私人信息就成为滋生道德风险的根源。危险废物公共信息的缺乏,导致危险废物处置上的极大不确定性。危险废物到底有多少,政府不掌握的危险废物都流向哪里,谁也说不清楚。

  信息不对称需要信息公开来解决,但是危险废物环境信息公开有其自身的特殊性。首先,危险废物公共信息的纯粹公共产品属性使其有别于其他领域(如金融领域)的信息公开特征,即缺乏私人主体的生产与销售,完全靠政府监督来提供。其次,危险废物多环节全过程管理规律使其具有区别于其他环境信息公开特征,即危险废物信息公开有着很高的经济和人力成本。再次,危险废物高处置成本属性使其具有区别于其他环境信息公开的特征,即有效应对管理对象强烈信息隐蔽动机的高监管成本。危险废物信息公开的上述个性特征,一方面使得旨在增加信息的危险废物监管仅由政府唱独角戏导致环保部门不堪重负,日常监管捉襟见肘;另一方面危险废物信息公开的法治推进对危险废物管理的个性特征考虑严重不足,危险废物信息公开缺乏资金、组织、技术支撑和保障;再一个方面危险废物管理信息系统基础薄弱,跟不上实际需要,危险废物信息公开缺乏模式创新,老办法难以解决新问题。因此体现危险废物信息公开个性特征的立法实为当下所需。

  首先,要明确对危险废物信息公开的资金倾斜,增加对危险废物信息公开的政府财政供给,这是危险废物信息公开的基础性保障。旨在加强监管的危险废物管理信息系统建设和危险废物管理人力资本提升等软硬件提升、旨在增强危险废物管理效力的危险废物信息公开模式创新,均离不开充足的财力支撑。

  其次,探索推行危险废物信息公开政府购买服务,创建危险废物环境信息私人主体或社会主体生产、销售和服务市场。在信息不对称导致危险废物管理部门难以区分出管理对象信誉类型的情况下,信誉高的管理对象本来就有动机披露危险废物环境信息以便让危险废物管理部门相信它的高信誉,信誉差的管理对象则有保守危险废物环境信息秘密的强烈动机。只要政府购买环保公益组织承担的企业环境信息公开信用等级评价服务,环保公益组织就能将市场上高信誉企业给揭示出来并将传递给危险废物管理部门,因为高信誉企业为了能向政府传递它的高信誉,应会积极与承担企业环境信息公开信用等级评价服务的环保公益组织合作,并接受后者的监督。而信誉差的管理对象则正好相反。这样危险废物管理部门就能根据管理对象信誉类型实施有针对性的管理举措,从而形成高信誉企业排斥低信誉差企业现象,低信誉企业最终退出市场。另外,还可以通过政府补贴方式,鼓励市场主体搭建便于所有企业集中环境信息公开第三方专业服务平台,既能省去企业各自搭建信息公开平台的维护成本,也能省去社会公众对环境信息的搜寻成本。

  再次,要创新危险废物信息公开的法治路径,加强对危险废物信息公开的法律供给。针对信息不对称所导致的危险废物管理对象隐藏信息(瞒报)的道德风险和隐藏行动(非法倾倒)的道德风险,必须通过有效激励来避免。对于管理对象利用隐藏信息使得危险废物管理部门面临道德风险问题,激励机制应是“如何使管理对象讲真话”,使得“说假话”的成本远远大于“说真话”的成本。由于危险废物“说假话”成功了,“非法倾倒”就不难了,因此“说假话”在获取危险废物非法收益上占有很大的权重。

  2015年实施的《固体废物污染环境防治法》和《企业事业单位环境信息公开办法》对危险废物瞒报及公开信息乱序作假的处罚幅度的设置,对“说假话”所占的权重考虑不足,因而难以形成有效的负面激励,这两部法律在这一方面仍有很大的提升空间。对于管理对象利用隐藏行动使得危险废物管理部门面临道德风险问题,激励机制应是“如何使管理对象不违法倾倒”,使得“非法倾倒”的成本远远大于“合法处置”的成本。分别于2013年、2015年实施的两高《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》从法律应用层面对“违法倾倒”形成了刑事处罚和民事赔偿组合拳。由于实践中不明非法倾倒仍存在一定的概率,以及危险废物污染民事公益诉讼巨额诉讼成本(土壤修复检测费用动辄几十万元人民币)让民间环保组织望而却步,因此,两部司法解释仍不足以对“非法倾倒”形成有效负面激励。当下创新司法机制很重要,可考虑探索建立专业性的环境犯罪侦查机构,并积极构建检察机关深度介入环境民事公益诉讼的司法机制。

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