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以立法促进民办教育改革
来源:学习时报    作者:安杨    2016-02-18 09:25:14

  最近,第十二届全国人大常委会第十八次会议表决通过了关于修改《教育法》《高等教育法》的决定,而《民办教育促进法》则暂不交付表决。对该法修改中涉及的民办学校分类管理问题,建议国务院有关方面抓紧深入研究,提出积极稳妥的方案,以对草案进一步修改完善,适时再提请常委会再次审议。至此,教育部上报的《教育法律一揽子修订建议草案》中的《教育法》《高等教育法》《教师法》和《民办教育促进法》这四部教育法律,经历了由四法变三法、再由三法变两法的曲折历程。

  民办学校分类管理原是此次修法的亮点

  原《教育法》规定办学不得以营利为目的,而《民办教育促进法》规定,民办学校可以要求取得合理回报,导致实践中民办学校绝大多数登记为非营利的民办非企业单位,而取得合理回报在执行中则存在很多问题。为完善民办学校管理制度,落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020)》提出的“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”,此次草案中“对民办学校进行分类管理,允许兴办营利性民办学校”遂成为涉及最大修法亮点之一。

  需要明确的是,法律的修改应遵循其自身规律,在协调各部门利益的前提下做好总体规划,并具有一定前瞻性。对一些有明显冲突的有关法律法规条文,则应当按照《立法法》规定的程序予以系统解决。由于民办教育的问题并不局限于《民办教育促进法》之中,还涉及教育领域的其他法律,因此采用一揽子的方式对相关的教育法律同时进行修订。不仅删除了《民办教育促进法》有关“合理回报”和“营利性培训机构在工商部门登记注册”的条款,增加了“民办学校按照其法人属性享受相应优惠政策”“民办学校可以自主选择登记为非营利性或营利性法人,并按有关法律法规进行法人登记”的规定,而且对《教育法》第二十五条和《高等教育法》第二十四条都进行了相应修订。这对于困扰民办教育多年的合理回报与非营利性问题来说,是一次制度上的解决与飞跃。

  教育领域单独修法无法解决民办教育分类管理问题

  然而影响民办教育发展的法律,不仅仅在教育领域之内,还有构建了民事法人基本制度的《民法通则》,将民办学校从事业单位中剔除出来的《事业单位登记管理暂行条例》,确立了民办学校法人类型的《民办非企业单位登记管理暂行条例》等等。

  在我国目前的民事法律框架下,民办学校并不属于《民法通则》所规定的法人类型,而是属于民办非企业单位法人。至于营利性法人和非营利法人,也并非现行立法所采用的法人分类,而是一种理论上的划分。目前在法学界比较有影响的四部民法典草案中,只有2003年梁慧星主持的社科院《民法典(草案)》中,将法人分为营利法人与非营利法人,其中营利法人又分为公司法人和公司以外的法人,公司以外的法人是指以取得经济利益并分配给其成员为目的但是未采用公司形式的法人,例如国家独资的非公司形式的国有企业。非营利法人则分为机关法人、事业单位法人、社会团体法人和捐助法人。其他2002年全国人大法工委民法室起草的《中华人民共和国民法(草案)》、2004年厦门大学徐国栋主持的《绿色民法典草案》以及2005年人民大学王利明主持的《中国民法典学者建议稿》,均未做出营利性与非营利性法人的这种划分。

  因此,草案涉及三个问题:一是“民办学校自主选择登记为非营利性或营利性法人”,由于缺乏分类的依据将难以进行。二是“按照相关法律法规进行法人登记”,按照目前的规定,企业法人、事业单位法人和民办非企业单位法人分别在工商部门、机构编制管理机关和民政部门进行法人注册登记。非营利性和营利性法人应在哪登记以及如何登记等问题目前还没有相应法律法规的规定。三是“民办学校按照其法人属性享受相应优惠政策”,一方面《民办教育促进法》中的平等地位和优惠政策至今都不能兑现,另一方面法人属性又并无相应法律予以确认,优惠政策难免再次成为空中楼阁。所以单纯在教育法律中取消不得营利的规定和划分民办学校的法人类型,既没有相应的民事法人制度做支撑,又没有具体的实施细则加以落实,只会给实践中的具体运作带来障碍。

  事实上民办教育出资人对于缺乏法学理论和具体制度支撑的这种分类管理,一直怀有十分警惕的心理,甚至认为分类管理将会造成民办教育的新一轮寒冬。根据调查,尽管绝大多数民办教育出资人的真实心态是希望营利,但是仍然会选择办非营利学校,然后通过各种方式应对工商和税务的稽查。出现这种现象的原因,除了上述的法人属性不明、平等地位和优惠政策无法落实以外,还有民办教育的产权归属没有厘清,特别是储备金办学阶段的产权很难界定,民办学校的会计制度也没有跟进修订等等。至于教育领域之外的法律修订,则牵涉到更广泛的利益主体,在推进的过程中需要多方面的利益考量和博弈,远非教育主管部门所能主导和左右。因此,教育领域一揽子修法不仅不能解决当前民办教育的分类管理问题,反而会给民办教育管理增加新的难题。这应当也是此次全国人大法律委员会建议对《民办教育促进法》修改暂不交付表决的主要原因。

  重塑民办学校法人地位是民办学校分类管理的基础与前提

  其实民办学校的分类管理在2002年《民办教育促进法》和2006年《义务教育法》制定修改时,都曾被提上议事日程。在两部法律最初的文稿中,也曾出现“分类管理”的字样,但最终都被否决。即便将来这一修订内容能够最终获得全国人大常委会审议通过,但是要想让分类管理这样一个原则性法律规定真正落到实处,解决非营利和营利性民办学校在登记、税收、资产处理等方面问题,仍然必须要借助民法典修订的良机重新设计我国的民事法人制度,并遵从民办学校作为一个现代教育机构所具有的教育特性,从而为民办学校找准法律定位。

  我们应当借助民法典起草过程中对我国法人制度的重新分类这一思路,结合捐资办学和投资办学的实践,对民办学校的法人地位重新定位。未来民法典首先应将法人划分为公法人和私法人,然后在严格限制公法人进入私法领域的范围的基础上,再将私法人划分为社团法人和财团法人,同时对社团法人辅之以营利、公益和中间法人的立法模式。然后对我国当前存的几种民办学校分别归类,其中要求合理回报的学校属于营利性民办教育机构,应定性为营利性社团法人;不要求合理回报的学校应定性为公益性社团;而捐资举办的民办学校则属于财团法人。

  此外还应由国务院出台相关实施细则,对实践中涉及的具体问题加以规定,比如,现有的非营利性民办学校若改为营利性民办学校,资产该如何处理等;或者出台专门规范营利性民办学校的登记管理制度。总之,作为“非营利性法人”和“营利性法人”的民办学校的发展离不开与其他法律、法规的配套和协调。法律不仅要回应当下教育发展的新形势、新要求,更重要的是超越就事论事、为修法而修法的狭隘视界,着眼于更长远的、具有前瞻性的整体设计,否则恐难逃被搁置和无法适用的命运。而在民法典修订之前,选取民办教育比较发达的省市进行民办学校的分类试点,并针对本地的具体情况,出台有关民办学校的人事、组织、税收、财务、工资、社会保障等具有可操作性的具体规定,总结经验教训后再上升到法律层面,以逐步完善我国民办教育法律法规体系,才能保障和促进民办教育持续健康发展。

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