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PPP模式呼唤严格法治
来源:学习时报    作者:王伟    2016-11-24 09:07:56

   党的十八大报告提出,法治是治国理政的基本方式。当前,国家正大力推行PPP模式,只有以法治思维和法治方式去推进政府和社会资本合作,才能确保PPP模式成功运行。

  PPP模式就其实质而言,就是要改变政府过度依赖命令和强制等行政手段封闭地提供公共服务的传统做法,在政府向社会提供公共服务的过程中,引入竞争和合同机制,提高政府公共服务的效率,避免官僚主义、贪污腐败和服务低效所带来的弊端。“政府与社会资本合作”的PPP模式,就是在法律允许的情况下,市场力量与公共权力的合法结合,因此,PPP模式在运行中必然会涉及资本与权力的关系。从国际经验来看,对PPP模式运行的法治化要求,比政府自己提供公共服务要高得多。经典的政治学理论认为,资本与权力应该是分开的,两种力量不应当联姻,否则就会造成权力、资本的相互勾结。然而,现代意义上的PPP模式,却是希望借助于市场的力量和竞争机制,引入民间资本来更好地实现公共服务,提高公共服务的质和量。在PPP的设立和运行过程中,我们必须警惕两种极端的倾向:第一种倾向是权力压迫资本,即:政府完全无视市场规律、竞争规律以及合同的约定,用行政化的手段来逼迫资本屈服于政府的意志。第二种倾向是资本绑架权力,即:权力和利益非法结合,资本附着于权力,两者监守自盗,沆瀣一气,从而造成严重的贪污和腐败。这两种倾向,都是由于没有守住法治底线,缺乏法治思维和法治手段所导致的必然结果。因此,要防止这些倾向,首先要树立法治思维,用法治化的方式规制PPP项目中权力与资本的结合,用法治化的方式划定彼此之间的“防火墙”。

  从现代PPP模式的运行来看,法治是保障PPP运行、协调各方利益的最为有效的手段。在法律层面上,对政府部门与社会组织在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定;在项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段,通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束,从而最大限度地发挥权力和资本各自的优势,弥补各自的不足。我国从2013年正式在官方层面倡导采用PPP模式以来,一直在探索PPP的法治路径。尽管由于实践的制约,我国尚未以全国人大立法的形式为政府的合同行为提供法律规则,但现行的《合同法》《政府采购法》《公司法》等法律已经为PPP模式奠定了必要的法律基础。当前,在缺乏政府合同法律制度的背景下,为了给实践留下足够的空间,我国PPP模式较多采取了政府指导的模式。国务院、财政部、发改委及相关部门发布了众多的指导性意见,特别是2014年12月4日国家发改委与财政部分别发布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》和《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》,分别从政策层面和实际操作上对政府和社会资本的合作予以指导。这样,从一开始,PPP模式的探索就始终是在规范化、制度化的轨道上运行,这为PPP模式的法治化运行奠定了重要基础。

  笔者认为,未来PPP模式的发展,应当实行更加严格的法治。通过法治的引领和规范,将PPP模式真正纳入有效的法律规制范畴。PPP模式的法治重点主要是以下三个方面。

  其一,实行严格的竞争法治。平等竞争是市场经济的精髓。在PPP模式中,政府要树立平等竞争的法治思维,尊重竞争规律和价值规律,遵守《反垄断法》《反不正当竞争法》等法律法规,不得以权力任意干涉合法竞争,更不得实施行政垄断。

  其二,实行严格的合同法治。PPP模式的逻辑和主线就是公私合作,从而形成一种利益共享、风险共担、协同管理的长期契约关系。因此,PPP模式要求实行严格的合同法治,弘扬契约精神,在政府与社会之间构建平等的伙伴式的合作关系。目前,我国的政府合同机制(如:政府采购合同、国有土地出让合同、政府协作合同、设立国有企业的出资协议等)已有了丰富的实践。我国应在现行的《合同法》之外,尽快制定政府合同法,将政府的合同行为纳入法治轨道,进一步明确政府的合同地位、合同规则、合同争议解决机制等重大法治问题。

  其三,实行严格的权力约束。PPP模式的实质是政府之手和市场力量的结合,为此,PPP模式要实行建立严格的权力监督与约束,特别是要以权力监督、预算约束和社会监督等多元监督机制为核心,构建一张周密有效的权力约束网络。其中:权力制约,就是要在政府内部建立决策权、执行权和监督权的制衡机制,有效防范利益冲突;预算约束,就是要看到PPP项目与财政预算之间所具有的天然内在联系,PPP模式必须以预算法为基础,尊重和接受人代会的法定预算监督,并不断强化信息公开、公众参与等方面的预算约束;社会监督,就是要建立公开透明的社会监督机制,PPP项目的设立、运营等基本情况,应当定期或不定期进行披露,让公众予以评判和监督,使PPP的运行切实服务于公共利益目标。

  链接

  PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写,是指政府与私人组织之间,为了提供某种公共物品和服务,以特许权协议为基础,彼此之间形成一种伙伴式的合作关系,并通过签署合同来明确双方的权利和义务,以确保合作的顺利完成,最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

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