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“污染场地修复”的法律思考
来源:学习时报    作者:黄振威    2017-01-25 00:51:38

  近年来,我国一直在进行经济结构和产业布局的调整,一些重污染企业已不再适合当前发展的要求,按照产业名录将逐步被淘汰。同时,一些老城区的工业企业也将逐步搬迁至城外或郊区。这使得,关停搬迁企业遗留的大量土地成为城市发展新的空间。不过这些土地通常伴随着建筑物被废弃、原料废渣遗留以及土壤、地表水和地下水被污染等诸多场地污染问题,如果不经治理就直接开发利用,必将对生产安全、居住健康带来极大的威胁。因此,如何推动这些污染场地的调查、评估、修复、治理和安全开发再利用,成为摆在党和政府面前的难题。

  受重大环境污染事件的影响,世界各国从20世纪70、80年代就开始重视污染场地的修复。这方面发达国家起步相对较早,比如美国1980年即颁布了《综合环境反应、补偿与责任法》,也就是著名的《超级基金法》。此后,该法历经数次修订,并成为全世界模仿的对象。现如今,积累了多年污染场地修复经验之后,很多国家已经形成了一整套针对污染场地风险管理和修复治理的法律法规、工作程序和指导规范,值得我们好好研究和思考,为下一步《土壤污染防治法》的推出做好准备工作。

  污染场地修复必须坚持法律法规先行。健全的法律法规、质量标准、技术规范是有效治理污染场地的前提和保证。世界各国的污染场地修复管理体系是在对相关法律法规的不断修订中逐步完善的。

  我国环境法律方面有水、大气、固体废弃物等方面的专门立法规定,但是迄今为止没有关于土壤方面的专门立法,对污染场地的治理都是散见于其他法律之中。不过近几年我国加快了相关专门立法的进度,2016年5月,国务院发布了《土壤污染防治行动计划》,11月8日,环保部发布了《污染地块土壤环境管理办法(征求意见稿)》和《农用地土壤环境管理办法(试行)(征求意见稿)》。其中《污染地块土壤环境管理办法(征求意见稿)》共7章29条,《农用地土壤环境管理办法(试行)(征求意见稿)》共20条。两则征求意见稿都明确了土壤环境的具体调查、风险评估、治理和监督管理以及罚则等方面的内容,是对《土壤污染防治行动计划》的进一步延伸和细化,也为未来《土壤污染防治法》的推出作了铺垫。

  世界各国关于污染场地修复方面的法律法规大都是在20世纪70、80年代已有法律法规无法有效应对重大环境污染问题的背景下产生的,其主体架构包括四项制度。

  一是信息收集和分析制度。建立信息收集和分析制度目的是及时摸清污染场地情况,建立污染场地国家优先治理名录,确定反映行动的优先顺序。为此,很多国家的有关法律法规中都有专门规定,比如美国《超级基金法》第103条规定了危险物质储存、处理或处置场地的所有人或经营人的报告义务;第104条规定了行政机关收集和获取信息的权力。

  目前,我国已经进行了第一次全国土壤污染状况调查,但是面临调查范围有限、污染场地信息缺失等问题。《土壤污染防治行动计划》规定,2018年底前要查明农用地土壤污染的面积、分布及其对农产品质量的影响;2020年底前要掌握重点行业企业用地中的污染地块分布及其环境风险情况;自2017年起,要逐步建立污染地块名录及其开发利用的负面清单。这些都意味着全国土地污染情况详查已经开始。

  二是污染场地修复基金制度。基金制度是污染场地修复相关法律法规中的核心制度之一,对有害物质泄漏造成的污染场地进行修复治理需要花费的大量资金必须有所保障。基金制度包括基金的组成及来源、基金的支付范围以及基金的运作过程等方面内容。其中,资金的组成和来源最为引人关注。现在各国的修复基金来源均十分广泛,包括财政拨款、环境税,以及贯彻“污染者付费”规定下的潜在责任者付费等。

  现在我国土壤污染防治工作的资金主要来自于财政投入,这说明虽然我国土壤修复存量市场空间巨大,但因缺乏良好的收益机制,社会资本参与土壤污染防治的积极性不高。下一步将努力通过政府和社会资本合作(PPP)模式,发挥财政资金撬动功能,为土壤污染防治项目提供支持。

  三是环境责任制度。有效的污染场地治理,需要认真检视现有的责任体系。目前对于污染场地的治理,我国实行“污染者担责”原则,这种规定看似合理,但在出现污染者不明、无力或不愿承担责任等问题时,其实效可能大打折扣。

  一些国家采取了更为严厉的责任认定方式,比如美国《超级基金法》中确立的法律责任是严格的、连带的和回溯的责任。严格责任意味着不论潜在责任方的危险废物排放行为是否过失,都应当承担责任;连带责任意味着任何一个责任方均可能会对治理危险废物设施的全部费用负责;回溯责任意味着导致承担责任的行为可能会发生在《超级基金法》颁布之前,即使该行为在当时是合法的。这样虽然从根本上解决了污染者之间相互推诿的问题,但是也造成了污染土地被遗弃后,就没人愿意冒险购买的情况。我国可以在充分考虑我国实际情况的前提下,适当吸取其他各国责任制度的经验教训。

  四是公众参与制度。污染场地防治法不仅要及时公开场地相关信息,还应鼓励更多的市民参与场地修复的决策过程。《污染地块土壤环境管理办法(征求意见稿)》中也有加强社会监督,推进信息公开的内容。下一步我国在建立实施污染场地国家数据库或国家优先名录的同时,应加快出台配套污染场地修复信息公开与公众参与相关的法律法规,颁布实施信息公开与公众参与的详细导则,使公众对修复的监督有法可依,有据可循,并寻求公众反馈意见和鼓励公众参与。

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