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以“权力清单”推进行政审批制度改革
来源:学习时报    作者:张弦    2015-11-10 20:17:52

  党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出,“推行政府权力清单制度,坚决消除权力设租寻租空间”。可以说,“权力清单”已经成为中央指导地方审批制度改革实践的一个明确方向,是依法行政的必然要求,也是现阶段推进审批制度改革、规范审批权力的有效突破口。
  国务院总理李克强在多个场合指出,以大幅精简下放审批事项为重点的简政放权,是全面深化改革的“马前卒”和宏观调控的“当头炮”。截至2014年8月,新一届政府共取消和下放了468项行政审批事项。2014年3月,60个有行政审批事项的国务院部门在中国机构编制网上公开了1235个审批事项,充分显示了中央推进审改的决心。与此同时,地方各级政府的“权力清单”也陆续浮出水面,全国各地深化行政审批制度改革的实践与创新正在紧锣密鼓进行中。
  审改突破口:编制权力清单
  审批制度改革千头万绪,从哪里入手是关键。过去十年里,不少地方在改革实践中过分强调了行政许可类事项、非行政许可类事项和服务类事项的区分,以清理许可类事项为重点、以减少数量为目标推进改革。十年来尽管取得一些成绩,但是也存在很多问题,突出的表现是清理事项不全面,“数字游戏”水分大。在清理和改革过程中,许多部门将“含金量”大、价值高的审批事项转移到非许可或者服务类事项中,保留一些收益小、不重要的事项上报精简。此外,在精简事项时将“大项拆小项”,在保留事项时又“小项并大项”,反复折腾,最终只是在数字上做文章。因此,尽管改革看起来取得巨大成绩,但事实上,审改的实质成效非常有限,企业和公民的负担并没有从根本上减少。
  2014年2月18日,李克强总理在“省部级主要领导干部专题研讨班上”指出要“逐步建立各级政府的权力清单制度,为市场主体营造公平竞争的发展环境”,并在此后多次强调“清单”思维。在推广“权力清单”的实践中,尽管不少地方都做出了有价值的探索,但从全国看来,仍需对“权力清单”涉及的重要问题做系统思考和明确。笔者认为,至少应当从以下几个方面,认识“权力清单”。
  从概念内涵上看,当前改革的重点是梳理“审批权力清单”,而不是政府权力清单。因此,在这一阶段,“清单”既不能、也不必涵盖政府的所有权力。随着改革的推进,将来有可能对政府权力进行分行业、分领域、分类别的梳理,明确政府每项权力的内涵、标准和责任,编制全面的“政府权力清单”,但不应当成为这一阶段改革的要求和重点。
  从清理对象上看,必须跳出许可、非许可等分类框架,不拘泥于事项的各类形式提法,而以“是否需要经过审批机关同意”“是否创设了公民或组织的权利义务”为根本标准,对政府的一切权力事项进行梳理。
  从清理原则上看,在坚持审批事项的“合法原则”外,现阶段应当更加强调“合理原则”,对权力事项进行合理性审查。以“谁审批、谁监管”为原则,一切程序繁琐又无法有效监管、一切能够通过事中事后监管、能够通过转移和下放途径实现管理效果的事项,应当坚决清理。此外,应当坚持需求导向,在清理下放审批事项时,从经济社会发展需要出发,从管理需要出发,尊重下级部门、地方政府的意愿。一些地方无法或无需承接的审批事项,可直接取消。
  从清理方式来看,为确保清理事项不可拆分,避免“数字游戏”,可通过编码方式,对每一最小颗粒事项进行赋码,逐步建立起中央、地方统一的审批事项编码数据库,实现权力制约方式的量化、数字化、规范化。
  从推进方式来看,编制“权力清单”应注重自上而下与自下而上相结合。一方面,加强顶层设计,对改革的原则、思路、进程进行统一部署和安排,由独立的审改部门对改革进行统筹协调,减少部门利益的干扰;另一方面,也要注重协商和公开,通过组建审改咨询委员会等形式,听取专家、相关团体、个人对清理和保留审批事项的意见建议,及时公开改革进程和结果,增强“清单”的科学性与公信力,凸显改革的严肃性与权威性。
  从内容形式上看,单纯罗列审批事项的清单,只是名副其实的“权力清单”。行政审批从本质上看是政府为解决市场失灵、维持市场秩序和保护公民权利而对经济社会进行干预的方式,既体现了政府的权力,也对应着政府的责任,同时也是政府向社会提供的一种监管型服务。因此,无论从权责一致的思路,还是从建设“服务型政府”的角度,“权力清单”都应当与责任相对应。应当在审批事项后对应明确的责任主体,并详细说明审批流程与规范,让“权力清单”进一步变成“责任清单”和“服务清单”。此外,“权力清单”的内容可动态调整,但增设新的事项需设定严格标准,并依程序进行合法、合理性审查,广泛听取意见,防止随意增设。
  从目的意义来看,“权力清单”的价值,并不仅仅在于“清单”本身,更在于梳理、清理的过程,在于从政府该做什么、不该做什么的角度,从政府和市场、社会分工的视野,对政府的权力进行合理性的审查审视。理清权力清单的过程,也是对政府权力进行精简缩减的过程,是对政府职能进行反思的过程,集中体现了审改对于政府职能转变的破冰价值。
  后审改时代:做标准重监管
  全面梳理“权力清单”、精简审批事项后,原有的部门和人员做什么?广东顺德的审改者提出“审”“简”“管”的思路,认为在对审批事项进行全面审查、精简放转不合法合理的审批事项后,第三步要把重心放在后期监管上。能否通过审改,切实提高政府的监管能力与效果,提升老百姓对政府工作的满意度,是衡量审改是否成功的最终标准。现阶段,强化事中事后监管,政府至少有三点可为。
  做细标准。进一步明确保留审批事项的要件、流程、时限,通过标准化管理的刚性效应,对行政自由裁量权加以约束,让监管过程更加透明、规范,减少人为因素干扰,进而解决制度在执行环节变形走样的困境。在地方实践中,典型如浙江宁波从2010年开始推行行政审批标准化建设,除针对单个审批事项编制具体标准外,还选择文化娱乐业、餐饮业、宾馆业等7个关系民生的热点行业,试点设计编制联合审批标准,最终试图构建行政审批服务的标准化体系,取得了良好的效果。
  做好协同。经济社会的快速发展增加了管理问题的复杂性,许多监管难题如食品安全、环保治理等,都涉及多个部门的职责范畴,依靠单一部门力量很难解决问题,达到监管效果。因此,要加强监管,就必须加强跨部门、跨主体间协同机制的构建,分享信息和资源,从制度、理念、操作、技术等层面,全面加强协同,提升跨部门监管的效果。广州市通过建立商事登记管理信息平台,力求实现各部门在网络平台上的信息共享,通过将单一部门的监管处理结果即时上网,实现与其他相关监管部门的信息互通,提升监管效能,是一种技术突破合作壁垒的有效尝试。
  做实监管。既要彻底改变以“审”代“管”思维,精简审批,又要避免“放责不放权”“放事不放人”等问题,从人员、技术等多个方面,切实保障强化基层执法监察队伍的能力。当然,也须警惕一做事就“要人要编要资源”的倾向,尽量通过整合现有资源,实现政府整体能力的提升。如上海市在简政放权改革中提出“市政府瘦身、基层政府强身”,将市政府15%的人员编制下沉至镇街,强化基层队伍建设;在食品安全监管领域,通过整合分散在工商、质检、卫生等多个部门的检验检测资源,形成统一的检测中心以最大化资源利用效率、提高检测能力,也已成为各地改革普遍遵循的思路。
  当前,行政审批制度改革已进入深水区。能否突破量化改革的瓶颈,实现审改对政府职能转变的撬动作用,最终跳出“量化改革”的增减怪圈,真正建立起与社会主义市场经济体制相适应的现代审批治理结构,现阶段正是关键时刻。各级政府应当以“开门搞审改”的思路和胸怀,发动社会各界力量,集思广益,推动审批制度改革进一步完善和深化。

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