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公务员聘任制何去何从
来源:学习时报    作者:张弦    2015-11-10 20:57:20

  近日,北京、贵州、青岛等多省市陆续发布聘任制公务员招聘公告,再次引发社会关注。事实上,自2007年深圳和上海浦东作为人社部批准试点首批试水公务员聘任制以来,江苏、河南、福建、湖北等多省都陆续推开了聘任制公务员的试点工作。然而,尽管已历8年实践,关于聘任制公务员的争议却从未停止,“30万年薪”“全员聘任”“零淘汰”等话题既吸引了公众的关注,也考问着公务员聘任制的效果与出路。
  在实践中,针对聘任制公务员的适用范围、任职期限等具体问题,各地亦有不同做法。笔者认为,作为提升公共部门人员队伍综合素质和整体行政效能的有益途径,公务员聘任制在全国范围内的推广深化是必然趋势。但是,科学合理推行公务员聘任制,应当重点深化三个认识:第一,公务员聘任制宜针对部分特殊专业岗位而不必全员推行;第二,一般情况下,聘任制公务员应建立严格的退出机制;第三,聘任制不能“包治百病”。解决我国公务员体制活力不足、效率低下等问题,同时切实发挥“聘任制”的效用,要从深化公务员分类管理、建立严格的绩效考核评价机制等方面着力。
  聘任制是“个例”而非“泛例”
  聘任制应当成为适用于公务员全体的“泛例”,还是针对少量特殊岗位的“个例”,即聘任制的适用范围问题,是当前各种争议的核心。实践中,既有以深圳为代表,对所有2010年之后新增职位(主任科员以下)进行全员聘任的模式;也有以浦东为代表,将聘任制重点限定在专业性高端人才领域的“高精尖”模式。笔者认为,就现阶段而言,后者更适宜中国国情,有利于以更小成本满足公务员队伍的人才需要。
  支持全员聘任的第一种观点认为,该做法有助于增强公务员队伍的活力和流动性。例如,深圳市通过对聘任制公务员实行社会基本养老保险与职业年金相结合的养老保险制度,实现了政府机关与其他社会机构在养老保险上的“并轨”,从而打消了公务员因退休待遇问题不能自由进出政府系统的顾虑,为人才提供了更大的自主选择空间。但是,为突破养老金的制度安排而对政府工作人员实行全员聘任,未免太费周章。事实上,随着2015年1月14日《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》的发布,体制内外的养老“双轨制”已被终结,通过聘用制形式突破公务员流动的“养老”瓶颈已无必要。
  第二种观点认为,实行全员聘任能够打破公务员的“铁饭碗”,建立能进能出的淘汰退出机制。然而,聘任制的意义主要在于弹性灵活的选人用人机制,公务员的进出机制则应建立在科学合理的考核评价制度基础之上,与聘任委任无必然联系。2006年1月1日起施行的《中华人民共和国公务员法》第八十三条第一款早已规定:在年度考核中连续两年被确定为不称职的公务员应予以辞退。现有制度如不能真正落实发挥效用,无论采取何种用人机制都不会有实质性的改变。实践中,全员聘任逐步流于形式,在考核、待遇、晋升等方面都与委任制无异,除部分人员因转为委任制公务员而放弃聘任制身份外,鲜有人被辞退,正说明了聘任制并非打破“铁饭碗”的必然选择。
  此外,从行政管理科学性与管理效能的角度来看,流动并不一定总是好事,稳定也并不一定都是坏事。对政府的绝大多数常设行政事务职位实行常任制,有助于在危机或特殊时期维持公务员队伍的稳定性,从而确保国家机器的正常运转。对政府雇员实行全员聘任,显然有操之过急的极端化倾向,不利于公务员队伍的稳定。
  但与此相对,第三种观点认为,传统官僚制形态已经过时,西方发达国家都已开始对其公务员体制进行大刀阔斧的改革。英国政府约有70%~80%均为聘任制人员,新西兰、澳大利亚等西方国家都对几乎全部的政府雇员实行聘任制,因此,全员聘任是公务员制度改革的国际趋势。
  应当看到,一方面,无论聘任制公务员所占的比重大小,都没有改变各国公务员队伍在总体上保持稳定的态势;另一方面,中国与西方国家的国情毕竟有较大差异。总体而言,中国的行政层级与行政架构更为复杂,行政体系更为庞大,因此,短期内对各级政府公务员均改为合同管理的聘任制,或者易产生较大震荡,或者会流于形式化而没有实质意义。
  《公务员法》第九十五条已明确规定,可对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。这也是美国等发达国家推广公务员聘任制的经验。随着公共服务需求的日益提高以及公共管理复杂性的日益增加,政府内部对专业性人才的需求更为明显。在我国推广聘任制试点的实践中,绝大多数岗位集中于金融、规划、信息管理等专业技术岗位,这既反映了当前政府管理工作的需要,也应当是现阶段我国推广公务员聘任制的重点范围。
  聘任不宜转常任
  当前,一些舆论指出,聘任制公务员对前途感到迷茫;也有一些观点明确提出,为强化对聘任制公务员的激励,应尝试将聘任制与常任制公务员的“壁垒”打通,逐步实行常任制与聘任制的整合。笔者认为,这种做法,有违聘任制的初衷,同时难以确保制度的公平性。
  相对于传统的委任制、考任制,聘任制的核心优势在于其灵活弹性的选人用人机制。在实践中,聘任制公务员既可公开招聘,也可视需要直接选聘,而无需经历考任制、委任制公务员所经历的严苛考试筛选;此外,受聘人员不必拥有政府工作经历,更无需在政府系统内部历经逐级晋升。这种特殊性一方面使得聘任制得以为政府机构吸引具有丰富专业积累的高端技术人才,另一方面也要求将对聘任制公务员转为常任制设立较为严格的限制,以免危及公务员招录中的公平公开原则。
  在我国,由于没有政务官与事务官的分离,没有经过选举直接进入政治系统的机制,在公务员体系内逐级晋升成为官员获取政治发展的唯一途径。因此,更需严格控制聘任制公务员转为常任,避免聘任制成为官员晋升的制度性漏洞,影响公平和公务员队伍稳定。发达国家多对临时雇员的最长服务年限有严格限制。当前我国各地公务员聘任的试点实践中,对续聘次数、条件等具体问题缺少明确规定,聘任制转委任制屡见不鲜,无疑违背了聘任制改革的初衷。原则上,由于聘任制公务员职位应当针对临时性专业技术岗位而设立,因此,也应在工作完成、合同到期后取消,真正建立人才“从市场中来,回市场中去”的流动机制。如果工作有常设需要,则应转为正式岗位,采用委任制、考任制的程序进行人才选拔。
  聘任制并不“包治百病”
  公务员聘任制本质上是通过合同管理形式在公职人员与公共部门之间建立起的一种弹性雇佣关系,有助于提升公务员队伍的应变能力和专业化素质。但是,认为聘任制能够打破公务员“铁饭碗”、应当全员推广,甚至应将“聘任”转“常任”等误区的存在,表面上错在认为聘任制应“包治百病”,根源则在于我国公务员管理制度不完善。
  首先,我国公务员管理体制中缺少合理分类,不利于公务员体系自身对专业人才的培育。发达国家多对专业技术类等类别的公务员设置专门的晋升和工资序列,以吸引和培育专业人才。由于我国的公务员管理实践中缺少综合管理类之外的职位分类体系和职业发展路径,不但不能通过分类招录有针对性地选拔适当专业技术人才进入体制内部,更导致相当一部分专业类人才为获得晋升而转入综合管理岗位,难以在业务岗位上长期发展积累专业经验和能力,客观上造成体制内部专业人才缺口日益扩大,不得不长期通过设置聘任岗位满足工作需求,导致聘任制在实践中的走样。
  其次,公务员工资薪酬机制不合理,引发对聘任制的不当使用与关注。由于临时性雇员在福利、晋升方面难以享受常任制公务员的待遇,因此发达国家普遍对政府临时雇员给予略高于正式员工的薪酬。但聘任制的重点并不在薪酬,而在于解决对特殊岗位人才的临时性需求。然而,由于我国现阶段公务员工资薪酬水平与市场同类工作薪酬水平相比有较大差距,缺乏对专业人才的吸引力,因此不得不通过高薪设置聘任性岗位,满足对常任性管理岗位的用人需求,客观上对“聘任”转“常任”造成压力,扭曲聘任制初衷;同时也在公务员系统内部造成员工薪酬差距过大的尴尬,一定程度上导致聘任制公务员的孤立感。
  再次,公务员体系内部未建立科学有效的考核评价机制,造成只进不出、只上不下的僵化局面,也导致对通过“聘任制”建立公务员退出机制的不当关注。

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