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网络强国要求监管革新
来源:学习时报    作者:张效羽    2015-11-16 10:30:57

  党的十八届五中全会提出要“实施网络强国战略”,将互联网产业的发展提升到强国战略的新高度。回顾近几年互联网交通、互联网金融、互联网医疗、互联网餐饮等新兴业态的迅猛发展,可以感受到中央网络强国战略的提出,是非常及时也是十分必要的。“无规矩不成方圆”,网络强国战略的落实,离不开对互联网相关产业的依法科学监管。当前,我国行政监管体制与互联网产业尚存在诸多不匹配之处,应当深化改革,站在网络强国的战略高度努力推进行政监管体制革新。

  传统行政监管体制的局限性

  我国现有的行政监管体制,总体上是根据传统前互联网时代业态铸造的,其与互联网产业自身特点存在诸多不匹配之处。

  传统行政监管的条块分割性与互联网产业跨界跨地域融合属性不匹配。我国传统行政监管体制在纵向上按照中央、省、市、县、乡镇实施分级管理、属地实施,横向上按照交通、医疗、金融等行业属性实施分行业管理,呈现出较为明显的条块分割。而互联网产业特点是在横向上有明显的跨界融合属性,一个互联网公司可以运用互联网技术同时提供商贸服务、金融服务、医疗服务、交通服务等,在出售商品的同时提供消费信贷服务,在提供预约专车服务的同时出售商品;在纵向上天然是跨地域的,一个互联网公司可以因为成本原因在中西部小城市注册,却可能将运营场所设在北京、上海,其服务范围也可以轻而易举地覆盖全国。在这种情况下,多头监管、重复监管和推卸监管责任的现象很难避免。前段时间国务院颁布《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》时,联合发文单位多达十个,说明十个单位都对互联网金融具有部分监管职责。这种行政监管机关多头分散的局面,不利于互联网产业的长远发展。

  传统行政监管的产业保护性与互联网产业的颠覆性不匹配。由于传统行政监管行业分割的特点,监管机关与其主管的传统产业具有一定的相互依赖关系,呈现出较强的产业保护性。保护传统产业的既得利益是传统行政监管机关难以摆脱的局限性。而互联网产业是运用互联网技术对传统产业进行改造,对传统产业往往是颠覆性的,与传统产业之间形成很强的竞争关系和利益冲突。在这种情况下,面对互联网新兴产业,具有保护传统产业发展使命的传统行政监管部门,很难站在一个完全中立的位置上。任何国家的产业创新,都难免导致传统产业既得利益的相对受损。既要实现产业升级,又要传统产业不经历阵痛,是不现实的。我们当然希望行政监管机关能够从大局着眼,但是长期形成的利益格局,也需要通过进一步的行政监管体制改革予以矫正。

  传统行政监管的监管资源有限性与互联网产业大众创新不匹配。由于传统行政监管体制主要依赖于政府行政监管资源,但政府的人员、经费和技术力量相对于庞大的工商业活动而言总是有限的。因此,传统行政监管体制的主要监管手段之一就是设立事前准入门槛,对所监管的行业实行市场准入,限制从业人员的数量,集中力量对经过批准进入市场的从业者实施监管。但是互联网产业基于互联网技术的开放性,使得人民群众都有条件创业,互联网产业从业者相较于传统产业而言出现几何倍增。比如,互联网电子商务的发展使得人们坐在家里就能开设网店,互联网交通的发展使得私家车也有技术条件接入网络从事运营。“互联网+”在提供极大可能的同时也给监管带来极大难题。在这种情况下,如果坚持设立严格准入门槛,就会扼杀大众创新和经济活力。但如果放松准入门槛,传统行政监管体制的监管资源更显不足,很难实施有效监管。

  行政监管体制改革的新高度

  传统行政监管体制存在诸多不适应互联网新兴产业的内容,需要与时俱进地改革,这已在一定范围内逐渐成为共识。但是,以何种高度和深度开展改革,还存在一些争论。网络强国战略的提出,使得互联网产业的重要性凸显,要求我们必须站在网络强国战略的高度筹划行政监管体制改革。

  针对互联网产业的行政监管体制改革,要有体制建设上走在世界前列的勇气。从全世界来看,针对互联网产业的行政监管体制,各国也都在摸索中,没有形成固定模式。一些国家碍于传统产业的强大阻力,互联网产业发展面临的体制机制障碍并不比中国少。中国互联网产业规模仅次于美国,一些领域的活力并不逊色于美国,互联网产业已经成为中国与美国差距比较小的产业之一。因此,中国完全可以根据互联网产业的自身属性,打造与中国经济社会发展阶段和法规框架相适应的、有助于落实网络强国战略的监管体制。长期以来,我国行政监管体制的改革更多是学习借鉴西方发达国家经验,但是在互联网领域,我们现在与西方发达国家是并驾齐驱的。

  针对互联网产业的行政监管体制改革,要有打造全新贴合互联网产业特点的监管体制的决心。互联网新兴产业并非传统产业利用互联网技术的延伸,而是基于互联网技术的一种独立的全新业态。针对这一新兴业态的监管体制,也不能仅仅是对传统行政监管模式的部分调整、“小修小补”,而应根据互联网产业的特征铸造全新的监管模式。

  针对互联网产业的行政监管体制改革,要为互联网产业的未来发展预留空间。互联网革命是一个正在进行中的新工业革命,互联网新兴业态的发展,蕴含极大潜力。当下互联网+金融、互联网+医疗、互联网+交通、互联网+商贸已经深刻地改变人们的生活,但这也只是这场革命的开始。正如李克强总理所说:“‘互联网+’未知远大于已知,未来空间无限”。因此,针对互联网产业的行政监管体制改革,要为互联网产业的未来发展预留空间,不应该管得太“死”,把当前互联网新兴业态当成永恒的状态。

  行政监管体制的新变革

  针对互联网产业的行政监管体制,需打破条块分割。既然互联网产业是天然跨界融合、跨地域融合的,那么我们针对互联网产业的行政监管体制也不能局限于地域分割、行业分割,而应相对集中。笔者认为,在纵向上,由于互联网产业天然跨地域的特征,应当适当提升针对互联网产业的管理层级,主要由省级和省级以上行政监管机关监管,行使相关权力,省级以下行政监管机构主要是配合上级监管机构做一些实地调查取证工作。在横向上,配合互联网产业跨界融合的特征,应当确立一个互联网产业监管牵头单位,凡涉及互联网产业监管事宜,都应由这个牵头单位牵头实施,避免政出多头。

  建立政府、行会、企业合作监管体制,避开行政资源不足的短板。由于网民个体的注意力是有限的,因此互联网产业天然地容易形成少数几个大型企业集团。大型互联网企业集团掌握海量的互联网个体从业人员信息,其针对用户实施监管要比行政机关直接面对这些海量的从业人员实施监管更加有效。况且,由于市场上往往存在几个大型互联网企业集团,互联网从业人员可以在不同的集团间自由选择,因此互联网企业集团也有动力对依托其平台开展经营活动的从业者实施监管。在这种情况下,行政机关就应当通过法律责任的设置,积极发动互联网企业和行业协会协同监管:变行政监管机关直接监督网络产业个体从业者,而由行政监管机关监督互联网产业协会和企业集团,再由协会和企业集团监督互联网个体从业者。

  建立监管机构和互联网从业者双向交流体制,实施更加专业和符合业态的监管。当前,我国互联网产业行政监管的一大瓶颈是,监管人员大多是从其他传统监管机构抽调而来,对互联网新业态的了解不够,一些同志甚至都没有用过互联网相关服务。在这种情况下,优化监管很难实现。由于互联网是新兴产业,对新兴产业有深入了解的人员只能来自于业内,因此应当建立监管机构和互联网从业者双向交流体制,吸收新兴产业从业者加入监管队伍,更好地根据产业自身特点实施监管。

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