高端论坛    视频    党史党建    思想理论    战略管理    社会治理    市场经济    科技军事    独家评论    民主法治    读书治学    中外历史    当代世界    干部教育    领导论苑    艺术鉴赏    舆情分析  
  首页 > 民主法治 > 公共行政
宅基地权益的有偿与无偿
来源:学习时报    作者:程雪阳    2015-11-30 12:55:43

  《深化农村改革综合性实施方案》所确立的“对农民住房财产权作出明确界定,探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制”改革思路,极为重要。因为只有将“有偿使用制度”与“自愿有偿退出机制”结合在一起,宅基地制度的改革才不是单兵突进,而是有“系统性思维,整体谋划和顶层设计”的改革。事实上,我国很多地方已经在开展这一项试点工作了,法律层面所要做的不过是给其合法的“先行先试权”而已。

  多年来,虽然农村土地管理制度不断完善,但宅基地制度的改革却举步维艰,争议甚大。然而,无论是对于农民的财产权保护,还是对于土地资源的合理利用,抑或新型城镇化建设来说,这一项制度的改革都是必需的。因此,在本轮土地制度全面深化改革中,宅基地制度的改革走向一直为人所瞩目。

  中办和国办在2015年11月联合下发的《深化农村改革综合性实施方案》提出了“宅基地制度改革的基本思路”。笔者认为,这一改革思路,意义非常重大,有必要专门加以分析和讨论。

  宅基地制度的问题在哪里

  农村宅基地制度的问题较多,但从开发利用的角度来说,现行制度最大的问题在于,土地资源的严重浪费。虽然我们并没有关于全国农村宅基地面积的完整数据,但国务院在2014年3月发布的《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》显示:“1996—2012年,全国建设用地年均增加724万亩,其中城镇建设用地年均增加357万亩;2000—2011年,城镇建成区面积增长76.4%,远高于城镇人口50.5%的增长速度;农村人口减少了1.33亿人,农村居民点用地却增加了3045万亩。”

  这是一个较为反常的现象。因为通常来说,快速城市化会带动大量农村人口向城市集聚,农村居民点会因此减少,农业用地则会随之增加。但中国过去30多年的城市化似乎只实现了人口的积聚,农村住宅的用地规模不但没有减少,反而越来越大。

  对于这个问题,流行的解释认为,这是因为中国“旧的城市化”模式,专注于“土地的城市化”却不重视“人的城市化”,即没有为入城的农民提供与城市化平等的教育、医疗、住房等社会保障制度,所以这些入城农民不得不游走于城市和农村之间,在城市工作赚钱,然后将收入用于农村建房,以防止自己在城市竞争失败后流离失所。

  这样的解释是合理的,但并不全面,因为其忽视了农村宅基地取得和退出制度本身。关于宅基地的取得和退出,虽然并没有全国性的法律予以明确规定,但各地实际上采取的是“村民申请—政府许可—无偿划拨”制度,而在这种制度下,农村宅基地的面积和规模是无法减少的,土地资源也是无法得到最合理的利用的。

  以2000—2011年间入城的1.33亿农民为例,我们假定其中有一半为男性,那么根据上述制度设计,当这6000多万农民在18—25岁结婚并单立一户时,无论他们当时是否在城市已经立足,都不妨碍其在农村申请宅基地。虽然并非所有的人都能申请到,但既然是可以无偿申请,那么必然有数以千万计的人是会努力争取这个机会的,而这意味着大量的土地资源必然要被占用。

  那么,当这6000多万“前农民”在城市安居乐业之后,乡下宅基地和宅基地上的房屋如何处理呢?现行《土地管理法》第62条规定,农村村民一户只能拥有一处宅基地,农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。而各级政府则认为,农民的住宅虽然可以出售,但对象仅限于同村居民,城市居民不得购买农民住宅和宅基地,也不得占用农民集体土地建住宅。(可以参见国务院办公厅1999年5月下发的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》;国土资源部2008年11月下发的《关于加强农村宅基地管理的意见》;国土资源部与国务院法制办2015年3月发布的《不动产登记暂行条例实施细则(草案征求意见稿)》)

  遗憾的是,除非特殊情况,同村的村民很少有意愿来购买这些“空置房”和宅基地,因为留守在农村的村民基本也已经无偿分配到宅基地了,没有这方面的需要。而他们的子女,未来成家之后依然还可以再申请一块宅基地。既然现行的制度允许领取“免费的午餐”,那为何要掏钱去购买呢?

  如何改革宅基地制度

  有些人痛惜土地资源的浪费,于是主张说,宅基地是集体所有的,既然这些“前农民”已经脱离集体,那么应当将其宅基地收回,然后分配给新生人口。这种见解貌似合理,但却几乎不可行,原因在于多数宅基地上面都建有房屋,而房屋归已经入城的“前农民”所有。除非数以千万计的“前农民”自愿放弃房屋所有权,又或这些房屋倒塌而没有复建,否则是无法合法地把这些宅基地分配给新生代农村居民的。于是,中国大陆在城市化过程中出现“农民越来越少,农村宅基地和农民居住点却越来越多”的现象,也就不足为奇了。

  那么应当如何改革宅基地制度呢?近些年的政策一直是从保护农民的土地权益角度来看待这个问题的。比如,党的十七届三中全会和十八大都提出,要“严格宅基地管理,依法保障农户宅基地用益物权”。十八届三中全会也提出,要“保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道”。

  《深化农村改革综合性实施方案》所确立的“对农民住房财产权作出明确界定,探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制”改革思路,极为重要。因为只有将“有偿使用制度”与“自愿有偿退出机制”结合在一起,宅基地制度的改革才不是单兵突进,而是有“系统性思维,整体谋划和顶层设计”的改革。

  现有改革方案亟须完善

  对照《实施方案》所提出的宅基地改革思路,反观现有的改革方案,不能不说,我们还有很多工作要做。

  比如,2015年2月,全国人大常委会批准了国务院提出的“在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域,暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度有关规定”的提案。虽然这个提案提出要“改革宅基地管理制度,暂停实施相关法律条款”,但改革的对象却不是宅基地“村民申请—政府许可—无偿划拨”的取得方式,而是将第62条第3款“农村村民住宅用地,经乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准”,暂时调整为“使用存量建设用地的,下放至乡(镇)人民政府审批;使用新增建设用地的,下放至县级人民政府审批”。

  也就是说,这个改革方案只是下放了宅基地的外部审批权限,并没有对这一项制度的内核进行改革和试点。然而,一如前述,“对农民住房财产权作出明确界定,探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制”,才是最需要通过试点来明确改革方向的。宅基地审批制度的下放改革,既不是最迫切的,也不是最重要的。

  当然,我们对于事物本质的认识都有阶段性,都是在逐步摸索中前进的,因此也不能苛责年初的改革方案。不过,既然现在《实施方案》高度重视并明确指出了宅基地制度基本的改革思路,那么接下来就应当尽快选择适合的区域,暂停实施《土地管理法》第62条第1款关于“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定,暂停实施国务院办公厅关于“农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅”的系列政策,从而积极稳妥地探索“宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制”。事实上,我国很多地方已经在开展这一项试点工作了,法律层面所要做的不过是给其合法的“先行先试权”而已。

  要看到,就土地和住宅制度而言,在1980年代,中国的城市进行了土地市场化和住房商品化改革,而农村的改革却没有跟上,依然沿用了计划经济时代的“无偿分配制度”。而今天的中国农村,毫无疑问,已经到了必须“让市场在宅基地资源配置中起决定性作用”的时候了。

【版权声明】凡来源学习时报的内容,其版权均属学习时报所有。未经中央党校报刊社书面授权,任何媒体、网站以及微信公众平台不得引用、复制、转载、摘编或以其他任何方式使用上述内容或建立镜像。如需使用请点击后方“获取授权”按钮!
 
  精华推荐
习近平出席刘华清诞辰100周年座谈会 习近平出席刘华清诞辰100周年座谈会
俞正声出席招待会 会见少数民族参观团 俞正声出席招待会 会见少数民族参观团
包容互鉴与人类文明进步 包容互鉴与人类文明进步
理论工作者应承担时代赋予的使命 理论工作者应承担时代赋予的使命
党员正心修身的必修课 党员正心修身的必修课
  新闻点击排行
  • 习近平致信祝贺我国五百米口径球面
  • 习近平出席刘华清诞辰100周年座谈
  • 李克强会见迪亚斯—卡内尔
  • 包容互鉴与人类文明进步
  • 张德江对芬兰进行正式友好访问
  • 俞正声出席招待会 会见少数民族参
  • 中国制造2025:建设制造强国的行动纲
  • 多点“实心眼”领导干部
  •   微信扫一扫
    报刊社简介     版权声明    联系我们
    本网站所刊登的各种新闻﹑信息和各种专题专栏资料,均为中央党校报刊社版权所有,如需转载,请注明来源。
    京ICP备12002119号-2 京公网安备11010802020448号