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必须重视行政程序法治
来源:学习时报    作者:程琥    2016-01-13 19:29:56

  依法行政不仅要求行政机关实施行政行为在内容上合法,而且要求其在程序上也要合法。行政程序法治是行政程序规范化、制度化、法治化而形成的制度体系。行政程序法治是国家治理体系的重要组成部分,在国家治理现代化中发挥重要功能。

  党的十八届三中、四中、五中全会分别对“加快建设法治政府”进行部署,并明确提出2020年“法治政府基本建成”的目标要求。近日,中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)(下称《纲要》)明确提出:“完善行政组织和行政程序法律制度,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。”行政程序是行政管理中的一项基础性工作,行政程序法治在法治政府建设中将发挥基础性、关键性作用,因此有必要大力推进行政程序法治建设。

  行政程序法治功能不应小觑

  行政程序是行政行为所经历的顺序、步骤和时限以及所采取的方式。依法行政不仅要求行政机关实施行政行为在内容上合法,而且要求其在程序上也要合法。行政程序法治是行政程序规范化、制度化、法治化而形成的制度体系。行政程序法治是国家治理体系的重要组成部分,在国家治理现代化中发挥重要功能。

  规制权力。行政权力不能任性,经由行政程序实现对行政权力的规制是法治政府建设最具基础性、预防性的一项功能,可以有效防止行政权力滥用。历史经验表明,任何一种权力都有自我扩张的特点和被滥用的可能,为了防止权力的滥用,就必须建立健全监督制约机制,这是法治国家的重要标志。作为公权力的行政权,其本身特性决定了必须对其进行规制,其中一项基础性的制度设计就是通过制定一系列的行政程序规范,把行政权力行使限定在法定程序和正当程序的限度内。

  保障权利。行政权力不仅与公民权利之间的强度差异悬殊,而且非常容易直接影响甚至侵害公民权利。公民权利受到行政权力的不法侵害或不公平对待,是行政纠纷发生的重要诱因。在执法实践中,有的行政机关不遵守程序规定,办事程序粗糙,任意减省法定程序,导致行政权力侵犯公民权利的现象时有发生。有一套成熟定型的行政程序制度可以封堵行政行为违法的缺口,能够有效降低行政行为违法的几率,这也恰恰有助于保障公民权利。

  促进民主。行政决策、行政许可、行政处罚、行政征收、行政收费等行政权力在行使时,都有听取行政相对人或者社会公众意见的程序要求。行政程序法治的民主化功能在于保障行政相对人或者社会公众都有参与行政程序的机会和权利,提出自己的主张,陈明自己的理由,行政机关作出的行政决策或者其他行政决定也就能得到行政相对人和社会公众的理解、支持和配合。

  提高效率。行政程序通过事先设定行政权力行使的顺序、步骤、方式、时限,有助于行政权力的高效行使。有些程序制度要求行政决定作出前应当履行公告、听取意见、听证等程序性职责,看似影响效率,实际上这些程序规定通过事先听取意见,预防矛盾纠纷产生,有助于提高执行效率。因此,应当避免个别行政机关在特殊情况下以提高行政效率为由违法行政,或者以剥夺相对人应享有的程序正义为代价片面追求行政目标。

  行政程序违法的具体表现形式

  当前行政程序违法在行政违法的比重中占比较高。具体表现在程序意识淡薄,重实体,轻程序,甚至认为按程序办事麻烦,影响效率,增加执法成本。在具体办案中,对执法依据、定性准确、证据确凿比较重视,而对行政执法程序重视不够,导致行政程序违法不断。

  违反法定步骤。为了保证行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等行政行为依法依程序行使,法律对行使权力的步骤、顺序作出明确规定。行政机关只要省略任一步骤、颠倒先后顺序,都会导致程序违法。比如,行政机关在拆除违法建设时,应当在当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除,如果行政机关在期限未届满的情形下强制拆除的,属于拆除程序违法。

  违反法定顺序。行政行为的作出有先后顺序要求,“先取证后裁决”是行政法的一项基本原则,任何行政行为的作出必须基于清楚事实和充分证据。如果行政机关作出行政决定前没有经过调查取证程序,在行政决定作出之后为了印证行政决定的合法性去调查取证的,此时收集的证据不具有法律效力,也违反了法定程序要求。

  违反法定期限。超出法定期限,又被称之为“迟到”的行政行为,实践中大量行政不作为大多表现为行政机关没有在法定期限内作出行政行为。对于超期行政行为,应认定程序违法。

  违反法定方式。法律对行政行为方式、送达方式作出规定,比如行政机关送达行政文书应当按照《民事诉讼法》规定方式进行送达,可以采取直接送达、委托送达、邮寄送达、留置送达。如果上述方式仍然不能进行送达,可以采取公告送达方式。实践中,如果行政机关在未采取其他方式送达的情况下,直接采取公告送达方式则属于程序违法或者不当。

  违反告知程序。告知程序有助于保障当事人以及社会公众的知情权、参与权、表达权和监督权。违反告知程序主要集中在该告知的没有告知,或者告知不全面。比如,行政机关在作出责令停产停业、吊销许可证或者较大数额罚款等行政处罚前,未依照告知当事人有要求举行听证的权利的,行政处罚程序违法。

  混淆程序适用条件。行政机关容易混淆简易程序和一般程序适用条件。简易程序仅仅是程序形式的合并,并非对当事人程序权利的全面减并。在实践中混淆简易程序和一般程序的适用条件,混用简易程序和一般程序容易侵犯当事人和公众的程序权利。

  违反正当程序要求。行政机关在执法中除遵守法律、法规、规章规定的程序外,还应当遵守正当程序要求。比如,尽管有时相关法律规范没有对行政程序作出规定,此时行政决策、行政执行、行政监督等行政活动也应当符合正当程序要求,充分保障当事人表达意见、陈述主张、申辩理等程序权利,否则属于违反正当程序要求。

  推进行政程序法治建设的基本思路

  行政程序法治属于法治政府建设的基础性、源头性工作,对法治政府建设的影响也极为深远,因此应当加快推进行政程序法治建设步伐。

  制定行政程序法以及地方行政程序立法。制定行政程序法是法治国家的基本做法,让行政权在行政程序下运行于法有据。我国长期以来有重实体、轻程序的传统,因此在我国推进法治政府建设中,更应当高度重视制定行政程序法。同时,积极推进地方行政程序立法。在2008年湖南省政府率先在全国制定发布《湖南省行政程序规定》后,山东、宁夏、汕头、西安等省、自治区、市政府相继出台地方《行政程序规定》。今后,要进一步加大地方行政程序立法的力度。

  鼓励地方探索实践行政程序法治建设。中共中央、国务院印发的《纲要》对完善行政程序法律制度、完善重大行政决策程序制度、完善行政执法程序等方面提出明确要求。各地方、各部门要抓紧制定《纲要》的配套落实措施,全面贯彻落实部署要求,确保《纲要》得到全面正确执行,形成有利于全面建设法治政府、规范行政程序的制度环境。

  确保行政程序法律制度严格执行。注重把握行政程序主体、重大行政决策程序、规范性文件制定程序、行政执法程序、特别行为程序、监督和责任追究等程序性要求,将行政活动全部纳入行政程序法治轨道,绝不允许为达到执法目的任意减省行政程序的刚性约束,走“绿色通道”和“快行线”。

  严格司法审查标准倒逼行政程序适用的自觉性。新《行政诉讼法》规定,行政行为程序轻微违法,但对原告权利不产生实际影响的,人民法院判决确认违法,但不撤销行政行为。该项规定明显提高了行政程序的法律地位,今后人民法院针对行政程序轻微违法情形,不再以程序瑕疵作出驳回原告诉讼请求的判决,而应当判决行政机关败诉,从而倒逼行政机关更加重视行政程序运用的完整性、准确性和严肃性,进一步抑制“重实体、轻程序”的错误倾向。

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