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健全问责制须强化行政问责
来源:学习时报    作者:张 弦    2016-03-04 08:12:53

 

  问责制实践的新动向

  在现代治理体系与框架下,强化对党政权力主体的监督问责,健全完善监督问责制度,是确保党的先进性、提升政府效能的必然途径。

  近年来,党中央高度重视廉政建设和权力监督体系建设,频现新的思路和举措。就问责制的实践看来,主要有三个特点。

  提出主体责任,并切实进行追责。党的十八届三中全会提出“落实党风廉政建设责任制,党委负主体责任,纪委负监督责任,制定实施切实可行的责任追究制度”后,十八届中央纪委五次全会再次提出“深入落实主体责任”,强化责任追究。2015年9月,河南省新乡市委原书记因对其下属3名厅级领导干部严重违纪违法案件负有主要领导责任,被处以党内严重警告处分,并被免去领导职务,标志着追究主体责任制度在实践中的落地。2015年10月,“主体责任”被加入新修订的《中国共产党纪律处分条例》,从以往强调党风廉政建设的主体责任,扩展到全面从严治党的主体责任。

  问责呈现普遍化常态化趋势。近几年来,秉持“动员千遍,不如问责一次”的理念,纪检监察系统的巡视检查与监督问责力度不断加大,各地也普遍通过完善相关制度、“一案双查”、拓宽投诉渠道等途径,落实追究“两个责任”。各级政府和各部门的问责意识日渐强化,问责机制渐趋长效化常态化。

  行政问责、治庸问责得到更多重视。长期以来,我国的行政监督问责实践以廉政反腐为主要内容,较少关注失职、渎职等行政行为的危害并给以问责。近段时期以来,各地在加强廉政责任追查的同时,也开始对行政不作为等“庸懒散”现象进行问责。“问责治庸”制度与实践的逐步建立与推广,对于完善问责制度,提升政府效能,都有重要的意义。

  健全问责制的关键在于强化行政问责

  党的十八大以来,我国的廉政反腐建设取得了巨大的成绩,在肃清政治生态、重塑政府公信力方面效果显著。但仍有不少党政干部在工作中存在畏首畏尾、不求有功但求无过的慵懒不作为心态;一些部门由从前的“利益争夺”变成了“责任推脱”,对于权力事项,甚至从过去的能争就争变成了能推就推。本届政府大刀阔斧推行的简政放权改革,原本意在降低企业和公民的办事门槛,激发经济社会深层活力,如今在不少地方却演变成了“门好进,脸好看,事难办”,改革一定要突破这种“僵局”。

  破解这种“怪现象”,就必须在一手抓廉政作风建设的同时,一手抓政府效能建设,在明确权力部门与主体责任事项的基础上,对其履行行政责任的失职渎职进行严肃问责和惩处。当前,健全问责制度,确保改革“红利”的释放,关键在于强化行政问责。

  自2003年SARS事件开启行政问责历程以来,此后发生的开县特大井喷事故、密云灯展踩踏事件、阜阳奶粉事件、三鹿奶粉事件等重特大事故中都有相关领导都受到不同程度的责任追究。2009年,两办印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,标志着我国行政问责走向了制度化、规范化的阶段。

  回顾我国近年来的行政问责实践,尚存在以下几类问题。

  一是以行政问责为主,多集中在“人命关天”的领域,缺少日常行政效能问责、绩效问责。

  二是问责制度不健全,同体问责为主,即以党内纪律检查部门对党员干部的问责,或以行政上级对下级的问责为主,缺少异体问责。尽管在制度设计中保留了立法机关问责、社会团体问责等外部主体问责机制,但在实践中,人大的问责作用很难发挥。而“网络问责”虽然成为近年来较具影响的外部问责机制,但却存在问责启动程序不明、制度化不足、舆论空间有限以及网络暴力执法等问题。尽管同体问责也可取得显著效果,但现代行政学的一般原理及行政实践显示,单一问责主体和启动机制难以涵盖多元主体问责的全部效果。

  三是问责过程不透明,重结果轻回应。目前因重特大事故启动的行政问责,多由相关职能部门主管上级协同公安检察机关进行事故调查,最后向社会发布调查处理结果。但是,问责制作为现代民主政治的一项重要制度内容,其本身包含了政府与社会的“交互性”要求,具体表现为一方质询,一方回应,从而将问题和责任“说清楚”。目前我国的行政问责,不但在过程上缺少公众对事故调查的质询与参与,更缺少官员本人对责任的公开说明和道歉;只重视了问责的“震慑”力量,忽视了问责制对公民意识的培育价值。

  完善行政问责的几个着力点

  当前,进一步健全完善问责制度,切实发挥问责机制对政党建设与政府效能建设的作用,应当重点从以下几个方面着力。

  以责任清单为基础,强化无为问责,确保有限问责。问责的前提是明确责任。党的十八届三中、四中全会都提出“推行政府权力清单制度”。有权必有责,离开责任对权力进行明确没有意义,因此,权力清单的实质是责任清单。各级政府和部门应当加快责任清单的编制,明确责任事项的来源依据以及履职主体、程序、时限、方式、责任追究途径等各项要件,从而一方面促进行政主体的责任履行,另一方面为责任追究提供依据,避免无限放大责任,失去切实追责的可能与意义,最终使问责制流于表面。

  以行政决策问责为重点,加强一把手权力问责。依法治国目标实现的关键在于依法行政。而重大行政决策权运行效果的优劣,直接影响依法行政的有效落实,关系法治政府建设的成败。因此,必须按照十八届四中全会的要求,严格“健全依法决策机制”,对重大行政决策的责任主体、征询及发布程序、决策时限等要素进行明确规定,完善行政决策的效果评价机制,真正“建立重大决策终身责任追究制度及其责任倒查机制,对决策严重失误或者依法应该及时做出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的,严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任”,加强对一把手的权力问责。

  以强化人大作用为重点,落实异体问责。作为民意代表机关和国家权力机关、立法机关,人大行使对行政权力主体的监督问责权是现代民主政治的本质要求。我国《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》虽然规定了人大具有审查批准本级政府预算、对本级人民政府及所属部门工作进行质询、调查等权力,但要落实这些权力,发挥人大对行政机关和权力主体的问责作用,仍需进一步细化完善相关配套制度。一要处理好党的领导和人大监督的关系,强化人大对政府的监督职能与相应的资源配置,重点强调落实人大对政府预算及其执行状况的监督审查权;二要完善人大问责的程序性规定,明确问责启动、调查方式、对象时限等问题,尤其强化人大对权力机关党政领导的质询调查权;三要推行人大代表常任制,确保人大问责的长效性、外部性和独立性。

  以公开透明为突破口,推进社会问责。信息时代的到来、网络社会的发展以及教育水平的普遍提高,赋予大量社会主体自主甄选、辨别与判断事实和发掘真相的能力。对政府依法履行其职能的行为在非特殊情况下均予以公开,本身即能促进政府的有效履职。而在环境保护、食品安全等领域,如能对行业监管的相关数据进行公开,必将推动责任主体的明确,催生社会监管问责机制的诞生,从而促进相关领域监管治理问题的有效解决。

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