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行政机关负责人出庭应诉应注意什么
来源:学习时报    作者:梁凤云    2015-11-10 21:28:31

  修改后的我国《行政诉讼法》第3条第3款规定:被诉行政机关负责人应当出庭应诉;不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。这一规定正式确立了行政机关负责人出庭应诉制度。这一制度是行政诉讼的特有制度,目的在于促进行政纠纷的实质化解,及时发现行政执法中的问题,提高行政机关依法行政水平和法治意识。新《行政诉讼法》实施后,有的行政机关负责人对于出庭应诉还有一些顾虑、不解、担忧甚至抵触情绪。在司法实践中,行政机关负责人出庭应诉应当注意以下几个方面的问题。
  正确对待行政机关负责人出庭应诉工作。从司法实践来看,行政机关负责人出庭应诉制度,能够促使行政机关负责人客观、全面地了解本单位的执法现状和存在的问题,推进行政机关改进行政执法方式,提高行政执法水平,促进依法行政,从源头上减少行政争议。行政机关负责人出庭应诉,既是履行行政诉讼法要求的“民告官,能见官”义务,也是践行为人民服务和为群众排忧解难的职责。
  准确确定行政机关负责人范围。行政机关负责人出庭应诉并非要求行政机关的“一把手”都要出庭应诉,这既不必要,也不现实。行政机关负责人并非必须是行政机关的法定代表人,还包括副职负责人。特别是分管特定业务的副职负责人对案件可能更为熟悉。法律规定行政机关负责人“应当”出庭应诉,说明出庭应诉是行政机关负责人的法定义务。对于应当出庭而不出庭的,要承担相应的法律责任。法律对“应当出庭”的情形没有作出规定。一般认为,对于涉及本地区人民群众生产、生活和社会稳定的群体性案件、社会影响重大复杂的案件、年内反复发生的同类案件、涉案标的巨大的案件,行政机关负责人应当亲自出庭应诉,不宜委托工作人员出庭应诉。
  委托相应工作人员出庭应诉应当说明理由。除了行政机关负责人应当出庭应诉的情形外,对于有正当理由不能出庭的,行政机关应当委托相应的工作人员出庭。这就意味着,即便行政机关负责人不能出庭,也要委托工作人员出庭应诉,法律不允许行政机关仅仅委托律师出庭。民告官,能见“官”;官不见,“员”也要见。委托工作人员出庭的,必须向法庭说明理由。说明理由既是法律规定的义务,也是对司法权威的尊重,还是对行政相对人知情权的尊重。行政机关依法说明行政机关负责人不出庭应诉的理由,能够及时得到相对人的理解,及时化解相对人对行政机关履行行政诉讼义务的质疑。“说明理由”不能是笼统的,例如开会、工作忙、出差等,必须合法、具体、明确。法院也将依法对行政机关的“理由”进行合法性审查。此外,“工作人员”是指行政机关的工作人员。工作人员既可以是行政机关法制部门的工作人员,也可以是行政机关执法部门的工作人员;既可以是本机关法制部门的工作人员,也可以是政府法制部门的工作人员;既可以是正式的工作人员,也可以是临时的、聘用的工作人员。
  复议机关作共同被告的,复议机关负责人也应当出庭应诉。《行政诉讼法》第26条第2款规定,经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。司法实践中,有的地方认为复议机关作共同被告的案件,本质上是对原行政行为不服,因此对原行政行为机关可以要求行政机关负责人出庭应诉,复议机关负责人不需要出庭应诉。实际上,复议机关作共同被告的,其也属于被告、被诉行政机关,《行政诉讼法》对此没有作出排除规定,因此,复议机关负责人应当依法出庭应诉。当然,如果原行政行为机关负责人和复议机关负责人是同一人的,例如公安局长兼任副县长,可以由同一人代表两个行政机关出庭应诉。
  依法接收出庭应诉法律文书。人民法院在确定开庭时间后,会及时向行政机关负责人发送《行政机关负责人出庭应诉通知书》。通知书是法律规定的文书,行政机关负责人必须认真对待,依法接收,及时确定是否能够出庭应诉。要杜绝一些行政机关对法院法律文书置之不理、无故拖延甚至给法院施压的现象。确定行政机关负责人出庭应诉后,无特殊理由不得更改,并应当按照人民法院确定的时间、地点出庭应诉。因特殊情况不能按时出庭的,应当提前告知人民法院或者向人民法院申请延期开庭。
  认真做好答辩、举证等准备工作。行政机关负责人出庭应诉,既是履行法律规定的义务,也是为了维护公共利益和行政管理秩序。因此,必须认真对待、认真准备。实践中,有些行政机关负责人为了“面子”好看,为了“正面宣传”,专挑一些胜诉把握比较大的案件。在准备应诉答辩过程中,不认真对待,甚至完全依赖具体执法人员和律师,结果导致在庭审过程中,对于法院的提问,无法准确回答,临阵慌乱,进退失据。凡事预则立,不预则废。行政机关负责人出庭应诉目的在于化解行政纠纷,对于化解行政纠纷应当准备若干化解方案,以备在庭审过程中根据相对人的请求,作出相应的应对。认真准备出庭应诉,是保证庭审成功的基本条件。
  自觉遵守和维护法庭纪律。行政机关负责人出庭应诉时的身份是当事人,是被告,是被诉行政机关,与原告在诉讼程序中法律地位完全平等。因此,行政机关负责人出庭应诉时,应当自觉遵守法庭纪律,规范应诉行为,维护法庭秩序。行政机关负责人不能倚仗自己的级别和身份,出现不尊重法庭和法官的言行。行政机关负责人代表被告,应当服从法庭指挥,未经法庭准许,不得随意发问。行政机关负责人回答问题应当有理有利有节,不能在法庭上以“管理者”自居,引发相对人对行政机关负责人出庭应诉意图的质疑。
  敢于辩论、敢于化解矛盾。目前在一些行政案件中,有的行政机关负责人因对案情不熟,或者担心说错话、表错态而承担责任,庭审过程中不敢发言,不敢与对方当事人辩论沟通,直接影响了行政机关负责人出庭应诉的效果。行政机关负责人出庭应诉是代表国家行政管理机关,是代表公共利益,必须敢于“发声”,善于“发声”,对于行政机关依法行使职权要理直气壮地予以维护;行政机关负责人出庭应诉是作为被诉行政机关的代表,必须敢于化解矛盾,善于化解矛盾,对于行政裁量权范围内的事项,既要注意维护国家利益和行政管理秩序,也要注意化解矛盾。对属于自由裁量权范围内的事项,要敢于表态,敢于拍板;对法律明确规定不属于自由裁量权范围内的事项,要谨慎表态,慎重处理。
  自觉配合人民法院的审理、调解和裁判。人民法院审理行政案件,行政机关负责人出庭应诉,根本目的在于化解行政纠纷。因此,行政机关负责人应做遵守法律的表率,自觉配合人民法院的审理和调解工作。对人民法院认定的事实和适用的法律法规,应当自觉予以尊重;对人民法院提出的调解方案,应当依法、认真予以回应。要自觉履行人民法院发生法律效力的法律文书,对人民法院判决、裁定和调解书确定的履行义务,应当依法及时履行,并引以为戒;对人民法院因行政机关既无行政机关负责人出庭应诉,又无工作人员出庭应诉的“零出庭”现象而作出的司法建议,行政机关必须认真对待,按时回复处理意见;对于人民法院就行政机关负责人出庭应诉情况作出的公告,行政机关应当正确看待,正确理解其推进依法行政的积极意义。
  注意总结行政机关负责人出庭应诉的经验和教训。行政机关负责人出庭应诉制度是一项具有鲜明中国特色的、实践中行之有效的优良诉讼制度。这一制度既无域外法律可以照搬,也无域外实践可以借鉴。因此,行政机关应当认真总结出庭应诉的经验,认真总结行政执法中存在的问题,适时将行政机关负责人出庭应诉工作作为法治政府建设的重要指标。通过这项工作,促使行政机关勇于负责、敢于担当,坚决纠正不作为、乱作为,坚决克服懒政、怠政,坚决惩处失职、渎职,严格规范公正文明执法,深入推进依法行政,加快建设法治政府。

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