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让司法更好地呵护蓝天
来源:学习时报    作者:金成波    2015-11-10 22:21:00

  党的十八届四中全会对全面推进司法改革作出了具体安排,提出要完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度,探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。设立跨区划的人民法院,是依法治国中一个闪光点,对我国社会主义司法体制的自我完善将产生重大而深远的影响。如何设立跨区划的人民法院,北京、上海、广东等地已经进行了一些探索,但全国范围内还没有形成统一的思路。这样的大背景下,跨行政区划的环境与资源法院亟待建立。
  必要性
  建立跨行政区划的环境与资源法院是推动生态文明建设的重要一环。生态文明建设是中国特色社会主义事业的重要内容,关系人民福祉,关乎民族未来。党中央、国务院高度重视生态文明建设,先后出台了一系列重大决策部署,推动生态文明建设。近年来,我国环境资源诉讼案件数量激增。从2007年起,包括最高人民法院在内的多地法院探索成立专门的环境资源审判庭。然而,环境资源审判庭受理的案件虽然实行民事、刑事、行政法律关系“三合一”的管辖和审理模式,但还没有从民事、刑事、行政案件的审判模式中摆脱出来,没有形成自身独特的审判模式。更主要的是,环境资源审判庭没有摆脱与行政区划一致的设置,没有摆脱地方保护主义对司法的干扰。设立与自然生态区域相一致的环境资源法院,不仅可以解决这些问题,还可以更科学地解决具有内在特殊性的环境资源类纠纷。
  可行性
  设立环境资源法院在域外早有先例,例如新西兰、南非、巴基斯坦、孟加拉国、科威特、美国和澳大利亚等国家已有设立环境法院(庭)、土地法院(庭)、水法院(庭)、生态法院(庭)、森林法院(庭)和矿业法院(庭)的实践和经验,这些“环境法院”专司涉及环境污染和环境保护方面的案件。其中,较有代表性的是澳大利亚新南威尔士州土地与环境法院、美国佛蒙特州环境法院。1980年,依据《土地与环境法》,澳大利亚建立了世界上第一所环境高等法院——新南威尔士州的土地与环境法院。新南威尔士是澳大利亚人口最多、经济最发达的州。20世纪70年代,在规划和环境问题上许多机构的管辖权交叉重叠,造成了该州实践中的无序和混乱。在日益高涨的改革呼声下,该州进行了一系列卓有成效的立法和诉讼改革,成果之一便是建立了土地与环境法院。该法院的司法管辖权几乎涵盖所有涉及环境保护的纠纷。新南威尔士州的土地与环境法院自成立以来取得了巨大成功:一方面,法院的地位及权力设置提高了社会对环境问题的关注,推动了环境执法;另一方面,专业化的裁判方式提高了环境纠纷案件解决的效率和科学性。美国最早的专门环境法院是成立于1990年的佛蒙特州环境法院,其依照1989年州议会通过的《统一环境执行法》而设立。佛蒙特州森林覆盖率高,环境优美,又被称为绿色森林之州。但这样一个州成立了专门的环境法院恰恰是因为历史上环境状况糟糕,环境纠纷多,随着社会公众环保意识的加强,议会最终决定开辟创立环境法院这样一种快速解决环境纠纷的新途径。佛蒙特州环境法院人员精简,由2名法官和若干司法辅助人员构成。纵观这些法治实践,环境资源法院的设立在推动环境法实施、解决环境纠纷以及提高环境资源案件处理效率上取得了非常好的效果,对我国具有启发意义。
  在我国,建立跨行政区划环境与资源法院有可行性。首先,建立专门的环境法院于法有据。我国《宪法》第124条规定,中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。《人民法院组织法》第2条规定,中华人民共和国的审判权由地方各级人民法院、最高人民法院和军事法院等专门人民法院行使。这些规定中的“军事法院等”为专门人民法院的设立预留了空间。其次,我国有建立专门法院的传统。新中国成立以来,我国先后成立过军事法院、海事法院、铁路法院(又称铁路运输法院)、农垦法院、林业法院、石油法院等专门法院。早在上个世纪80年代,已有不少环境法学者提出建立环境法院的建议。再次,现有的环境资源庭为环境与资源法院的建立奠定了组织和人事基础。现有最高法院以及各地方法院环境资源庭的建制都综合考虑了实践的需要以及自身的状况,只是没有作跨行政区划的考量。这些审判庭已逐步培养了环境与资源类案件审判的专门人才,形成了固定的程序,总结了一定的审判经验,这对环境资源法院的建立而言是宝贵财富。
  顶层设计
  未来在我国建立跨行政区划的环境与资源法院,应该充分借鉴域外经验,尤其是环境法院操作比较成熟的国家的做法,同时考虑我们自己的国情,在此基础上进行顶层设计。
  关于管辖权。对于环境与资源法院,跨行政区划不仅要解决行政干扰和地方保护主义的问题,更要有利于环境的保护和资源的开发,有利于生态文明建设。由此,跨行政区划环境资源法院的设立,管辖权必须与地域分异的规律相契合。应改变目前以行政区划分割自然形成的流域等生态系统的管辖模式,从水、空气、土地等环境因素的自然属性出发,结合各地的环境资源案件量,探索设立以流域等生态系统或生态功能区为单位的跨行政区划环境资源专门审判机构。我国在地理上通常作以下七大分区:华东地区、华南地区、华北地区、华中地区、西南地区、西北地区、东北地区。这一划分虽然也是在行政区划的基础上做出的,但是考虑到了自然地理环境及组成成分发展的共同性、结构的相似性和自然地理过程的统一性,而这些标准恰恰是环境和资源关涉的核心要素。因此,在初级阶段,我国可以在这七大分区的基础上建立环境资源法院。
  关于受案范围。《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见(法发〔2014〕11号)》提出,要积极探索环境资源刑事、民事、行政案件归口审理,环境资源审判要依法严惩污染环境、破坏资源犯罪,依法审理环境资源民事案件,依法审理环境资源行政案件。这一意见同样适用于未来环境与资源法院的受案范围。然而“与环境相关”这一要素如何判断,还须在实践中不断总结,通过判例和司法解释予以丰富。
  关于审判。环境与资源类案件多涉及公共利益,因此案件的启动需要特殊设计。现在民事诉讼中公益诉讼制度已经存在,进一步应探索建立行政诉讼中的公益诉讼,通过行政公益诉讼来追究环境与资源案件中的行政责任。案件启动之后进入审理阶段,环境与资源类案件的审理专业性强,所以审判组织不但要充实专业人才,更要善于利用“外脑”。例如,澳大利亚新南威尔士州的土地与环境法院有技术和调解委员的设置,美国佛蒙特州环境法院有调解顾问委员会与调解员的设置,这对我们很有借鉴意义。

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