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检察机关提起公益诉讼亟须厘清的几个问题
来源:学习时报    作者:刘艺    2015-11-10 22:31:33

  今年7月1日,全国人大常委会授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作。7月2日,最高人民检察院公布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》(以下简称“《试点方案》”)。检察机关作为“国家力量”登上了公益诉讼的舞台,我国公益诉讼进入了一个新的发展阶段。
  目前,法院审理民事公益诉讼的依据日趋完善。相形之下,检察机关提起行政公益诉讼的规范体系还须积极建设才能满足试点工作的需要。《试点方案》仅原则性规定了检察机关提起行政公益诉讼的案件范围、诉讼参加人、诉前程序、提起诉讼、诉讼请求等内容。具体实施办法仍须细化。
  实施办法的制定需要破解诸多理论和实践的难点。尤其在行政公益诉讼领域,检察机关提起诉讼势必对现有诉讼法理和既有规定形成一定冲击。当前亟须厘清以下几个方面的问题。
  检察机关提起公益诉讼增强了行政诉讼法保护客观法律秩序的功能。1989年《行政诉讼法》颁布以来,行政诉讼是“民告官”的观念就开始普及。但“民告官”是对行政诉讼原、被告恒定特征的宽泛描述,而非对行政诉讼功能的限定。只有行政机关依法行使职权,客观法律秩序才能顺利实现。新修改的《行政诉讼法》尽管没有直接将维护法律秩序作为立法目的,但其确立的“监督行政机关依法行使职权”这一目的本身就蕴含着通过诉讼维护法律秩序的功能。检察机关基于法律监督职能提起行政公益诉讼,督促行政机关纠正违法行为或者履行法定职责,既是为了保护公共利益,也是一种保护客观法律秩序的活动。在以审判为中心的诉讼结构中,法官掌控诉讼进程,为寻求公正而做出裁判。但在行政诉讼的实践中,法院或法官容易受到行政权的干预和影响。检察机关提起行政公益诉讼一定程度上促进了诉讼提起人、被告、法官之间力量的平衡,缩小了行政诉讼原、被告地位与能力的差异,构建了更均衡的诉讼结构。这种诉讼结构进一步落实了宪法中检察机关是法律监督机关的规定,也能更有效地维护客观法律秩序。
  检察机关提起公益诉讼改变了行政诉讼法当事人的概念。我国诉讼制度采用日本法模式将诉讼实施权与当事人适格等同。这种做法与德国存在差异。德国的民事诉讼制度严格区分了当事人适格与诉讼实施权。随着我国民事诉讼制度的发展,特别是民事公益诉讼制度的建立,当事人适格理论在管理权或处分权方面进一步延展,增加了诉讼担当理论,这为民事公益诉讼原告适格问题提供了基础。我国《行政诉讼法》脱胎于《民事诉讼法》,经2014年修改后其原告资格仍然恪守利害关系理论。很明显,检察机关不能直接依据行政诉讼法的规定提起诉讼。经全国人大常委会授权后,检察机关在行政公益诉讼中的身份来自于法律认可的诉讼担当,其行使的是诉讼实施权。因此,检察机关提起行政公益诉讼不应适用《行政诉讼法》第25条第1款和3款的规定。此外,根据《行政诉讼法》中利害关系当事人概念,检察机关也不能归入当事人范围。提起公益诉讼的检察机关不是诉讼中普通一方,而是代表国家政权履行相应职责。《试点方案》将检察机关视为公益诉讼人,而非提起诉讼的原告是非常合理的。相应地,行政诉讼的当事人范围也应扩展为原告、公益诉讼人与被告三类。随着公益诉讼的开展以至相关理论研究的深入,行政诉讼的当事人概念将会逐步从利害关系人概念向程序当事人概念转变。
  检察机关在履行职责中发现公益诉讼线索的情形应适当放开。党的十八届四中全会《决定》、习近平总书记关于十八届四中全会《决定》的说明和《试点方案》都将检察机关提起公益诉讼的线索限定在“履行职责过程中发现”。检察机关既非行政行为的相对人,与行政行为也没有利害关系,很难在第一时间获得行政违法行为正在或者已经造成了对国家利益和社会公共利益侵害的线索与信息。为此,有必要适度放宽“履行职责”的范围。最高人民检察院2015年2月16日正式印发实施的《关于深化检察改革的意见(2013—2017年工作规划)》(2015年修订版)中将“履行职责”界定为检察机关在履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责。这表明公民、法人或者其他组织可通过申诉、控告和举报方式向检察机关提供公益诉讼线索。这种方式既遵循了规范保护理论又是对宪法授予公民的申诉权的保障。除此之外,新闻媒体曝光的案件因可能涉及渎职问题,检察机关通过自侦权进行调查时,若发现相关线索,可由反贪反渎部门向民事行政检察部门进行案件线索移送。调查处理国家权力机关交办、转办的案件也是检察机关履行法律监督职能必须承担的任务。检察机关应建立案件线索的归口机制,将控告检察部门、案件管理部门或者反贪反渎部门发现的线索及时移送给民事行政检察部门受理。
  防止检察机关滥用提起公益诉讼权力应建立几项基本制度。《试点方案》规定“经过诉前程序,……检察机关可以提起行政公益诉讼”。“可以”意味着检察机关享有是否提起公益诉讼的自由裁量权。如何监督检察机关正确行使此项权力呢?这个问题可分解为两方面。一是检察机关发现公益诉讼线索后的裁量权该如何监督的问题。比如针对公民、法人或者其他组织申诉、控告或举报的行政公益诉讼线索,检察机关应遵循宪法保障公民申诉权和行政法中裁量限缩为零的基本原则,对申诉、控告或举报进行特定的处理,采取一定措施全部予以回复。这一做法与检察机关处理针对刑事、民事、行政案件的申诉、控告和举报时所采取的手段一致。二是如何防止检察机关选择性起诉或者报复性起诉的问题。检察机关发现行政违法行为线索后是否提起行政公益诉讼受诉前程序、起诉条件等因素的影响。在符合这些条件的情况下,如何防止检察机关不当提起公益诉讼呢?
  首先,应确立受理的合理标准。受理的合理标准是指,检察机关提起行政公益诉讼除了符合《行政诉讼法》第49条的规定之外,还应提供行政违法行为对不特定多数人或者国家权益造成了损害的初步证明。为了达到合理标准,检察机关在调查行政违法行为时应着重在主张事实的充分性和救济主张的合理性方面收集证据。
  其次,法院若不支持检察机关提起的行政公益诉讼,宜用判决方式驳回诉讼请求,而不宜以裁定方式驳回诉讼。检察机关是代表国家提起行政公益诉讼,如果人民法院认为其提起的诉讼请求达不到合理标准或者不足以保护国家利益和社会公共利益,应向检察机关释明变更或者增加相应的诉讼请求。审理过程中,人民法院若认为检察机关的诉讼请求不成立,应以驳回诉讼请求的方式判决。这种裁判方式既能更好地维护检察机关的权威,也可以更加明确具体地防止检察机关滥用相关权力。
  最后,检察机关提起行政公益诉讼时,申请人民法院裁定行政行为停止执行的或者采取保全措施的,若造成利害关系人现实、直接的损害,人民法院、人民检察院应承担国家赔偿责任。检察机关为防止国家利益和社会公共利益损害发生或者扩大,有权向人民法院提出停止行政行为执行或者财产保全等申请。人民法院对于可能因被告一方的行为或者其他原因,使判决难以执行或者造成国家利益或社会公共利益损失的案件,有权裁定保全或者责令被告作出一定行为或者禁止其作出一定行为。这当中,检察机关申请有错误的,或人民法院的裁定错误的,相应主体应赔偿被申请人或者利害关系人的损失。这体现了公益诉讼重点保护公共利益但也依法保护私人利益的精神。

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