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有效执行是司法权威的基石
来源:学习时报    作者:高长见    2015-12-11 08:51:59

   判决执行不仅仅是维护当事人合法权益的小问题,它还是增强司法权威、维护司法公正的大事。正是在这个意义上,应当在社会主义法治国家建设的全局中思考执行体制改革和配套社会信用体系完善问题,唯有如此,“执行难”问题的彻底解决也才有可能。

  增强司法权威是司法体制改革的主要目标,也是法治国家建设成效的评价标准之一。一个朴素的道理是:司法无权威则法律无权威,法律无权威则无法治。司法权威表现在很多方面,其中,司法执行率高、有威慑力是核心要素。因为,只有通过执行才能把司法裁判落到实处,执行率不高意味着司法裁决的实施率低,甚至是一纸空文,也就无从发挥司法定纷止争或者社会正义的最后一道防线的作用,是对司法权威最大的破坏。

  长期以来,“执行难”是困扰人民法院的老大难问题,也是一大社会问题。最高法院曾概括司法执行五难:被执行人难找、执行财产难寻、协助执行难求、应执行财产难动、特殊主体难碰。实践中,很多民事诉讼当事人通过司法途径获得了公正的判决,但很多判决得不到执行,无法获得赔偿,由于权利得不到救济,正义也无从实现。近年来,为了破解“执行难”,各地法院广泛开展了加大清理积案的活动,也进行了执行方式方法的改革,取得了一定的成效,但执行难以及“老赖”盛行等问题并未从根本上缓解。例如,在2014年,为了促进执行工作的顺利进行,法院系统在2013年开展了规范执行专项活动,清理久拖未决案件;还建立了执行指挥系统,推进执行信息公开。但是,根据有关统计,2014年全国法院共受理执行案件341万件,同比大幅上升14.08%,实际执行率则为66.33%,同比下降12.53个百分点;执行标的到位率57.53%,同比下降4.8个百分点。

  当然,单从实际执行率和执行标的到位率并不能全面反映执行中存在的突出问题。尽管2014年实际执行率和执行标的到位率都有所下降,但从国际的角度比较,我国的实际执行率已经是比较高的水平,而且实际执行率、执行标的到位率也无法做到接近100%的程度,因为很多案件的当事人确没有可供执行的财产。同时,尽管执行评估指标大幅下降,但通过各种措施,多年来的执行数据更趋于真实,更加真实客观地反映执行难问题,实际执行效果是趋好的。那么,为什么社会各界对判决执行仍有较大意见?为什么学术界对执行体制仍有较多意见?实际上,公众对执行问题意见较大的根源是当前对故意逃避执行的当事人的处罚和制约手段不足,众多“老赖”故意不执行生效判决又无需承担任何不利后果,使得弱势群体利益严重受损。很多有能力履行判决的当事人一方面故意逃避执行,另一方面仍然在大手大脚地花钱,进行各种各样的高消费活动,这是社会公众最不满意之处,也是对司法权威的严重伤害。

  同时,公众对执行有较大意见也在于法院执行系统存在腐败现象。由于法院执行与财产直接打交道,而且执行的强度大小与当事人的利益直接相关,所以执行环节成了腐败重灾区。目前,执行队伍工作作风也有待改进,执行不规范的问题也比较突出,个别法院执行部门窝案、串案问题严重,涉案金额巨大,社会影响极坏。

  为了有效解决司法判决执行问题,早在1999年中共中央就下发[1999]11号文件,力图根治“执行难”顽症,同时,法院系统也采取了许多措施和创新了许多执行方式方法,如开展清理积案活动,搞执行风暴、零点行动活动,引入执行联动机制、设立悬赏执行制度等。但实践证明,执行工作方式、方法的革新对“执行难”的解决有积极意义,但不是治本之策,关键还是要理顺执行体制,完善社会信用体系,建立违法失信惩戒体系。总之,“执行难”是我国法治建设仍需不断推进以及司法不独立、司法无权威等体制性问题的外在表现,其解决既依赖于司法体制和司法权力运行机制方面执行体制的改革,也有赖于社会信用体系、执行制度创新等具体制度的完善。

  2014年10月,十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出:“完善司法体制,推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。切实解决执行难,制定强制执行法,规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序。加快建立失信被执行人信用监督、威慑和惩戒法律制度。”这意味着执行体制改革进入了新的阶段,《决定》提出的优化司法职权配置,推动实行审判权和执行权相分离的体制改革是解决执行难的治本之策。

  从上个世纪80年代后期开始,地方法院陆续将执行工作从审判庭分离出来,交由专门设立的执行庭来负责。现在,全国四级法院均全部成立了执行局,审判权与执行权在法院内部的分离改革已经基本完成。《决定》关于“推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”的要求,既是对法院内部审执分离改革的肯定,也体现了进一步推进审执分离改革的决心。关于下一步审执分离改革的具体方向,学术界和实务部门争论都比较大,观点主要有以下三种:第一是“彻底外部分立”,即整个执行工作从法院分立出去交给其他的司法或行政部门负责。二是“深化内部分离”,即认为目前法院内部的审判部门和执行部门的分离不够彻底,应当进一步深化内部分离。目前,行政判决的执行工作很多还在行政庭,财产刑的执行工作很多还在刑庭,执行裁决权和执行实施权,都由执行局来统一行使,所以,法院内部的审执分离尚不完全,推动审执分离的工作重点应是在法院内部审判和执行进一步的分离。三是“深化内分、适当外分”,“适当外分”是将执行工作的一部分交由法院以外的其他部门来做。例如,《决定》中提到了“完善刑罚执行制度,统一刑罚执行体制”,应当将法院负责的死刑执行交由司法行政部门来负责;财产刑的执行、刑事附带民事诉讼的执行等,也应当交由司法行政部门或其他部门来负责。从解决民事诉讼中比较突出的“执行难”的角度以及预防执行领域的腐败现象的角度出发,民事诉讼的审判权和执行权分离改革应当是最关键举措,这种分离的本质是司法裁判权和行政性质的执行权的分离,因此,在这个意义上,“外部分离”应当是最终的目标,而从现阶段的改革的综合条件分析,“深化内分、探索外分”应当是比较可行的改革路径,针对某些特殊类型的民事诉讼执行工作,探索由法院执行机构转交司法行政部门来执行。

  除了执行体制的改革以外,社会信用体系建设特别是违法失信惩戒体系的完善、具体执行机制的创新,也应当是下一步努力的重点领域。首先,应当推进执行公开,以方便当事人查询执行状况,和监督执行权正当行使。比较重要的是进一步推进被执行人信息、全国法院失信被执行人名单、执行案件流程信息、执行裁判文书信息公开服务。其次,应当进一步加强执行信息化建设,以有利于完整掌握被执行人财产状况和采取执行措施。这方面已经有比较大的突破,例如,去年,最高人民法院开通执行指挥系统,与21家全国性银行业金融机构的专线连接,并为全国2000多家法院开通网络执行查控系统,绝大多数高级法院也已建成辖区法院三级联网“点对点”网络查控系统。再次,完善失信惩戒制度。应当进一步加大“老赖”曝光力度,将拒不执行判决、裁定的“老赖”信息公布在网络上,同时完善有关法律法规,对失信被执行人采取有效的措施限限制其出境、招投标和高消费等。根据最高人民法院的有关统计,目前,全国已有245万名被执行人被列入失信被执行人名单,其中34%的失信被执行人慑于联合信用惩戒的威力而自动履行义务。这充分说明了失信惩戒制度的作用,下一步应当研究制定专门的规定,使惩戒制度于法有据。最后,严肃执法,对构成拒不执行判决、裁定罪的被执行人严格追究刑事责任,运用刑罚手段维护司法的权威。对涉嫌构成拒不执行判决、裁定罪,妨害公务罪,非法处置查封、扣押、冻结的财产罪等犯罪的被执行人或相关人员,都应当由公安机关立案侦查、人民检察院提起公诉、人民法院进行审判,依法定罪量刑。

  见微知著,“执行难”反映的是司法权威亟待加强的大问题,其治理是涉及诸多部门和领域的系统工程,应当在法治国家、法治社会、法治政府一体建设中来筹划。我们应当认识到,判决执行不仅仅是维护当事人合法权益的小问题,它还是增强司法权威、维护司法公正的大事。正是在这个意义上,应当在社会主义法治国家建设的全局中思考执行体制改革和配套社会信用体系完善问题,唯有如此,“执行难”问题的彻底解决也才有可能。

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