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打破环境公益诉讼困境
来源:学习时报    作者:张绍鸿    2016-08-18 08:25:21

   随着我国环境保护意识的不断增强,早在21世纪伊始,环境公益诉讼就进入理论研究视野。2015年,全国人大常务委员会授权最高人民检察院开展公益诉讼试点工作,最高检及时出台试点工作实施办法,对人民检察院提起民事公益诉讼和行政公益诉讼案件的具体程序分别作出规定。至此,我国环境公益诉讼制度在立法、政策及实践应用层面均得到了不同程度的丰富、充实和拓展。

  
  现行环境公益诉讼机制存在的问题
  
  承载着保护、恢复生态环境这一司法目的环境公益诉讼,连接着环境问题的特殊性和公益诉讼的独特性。这两种特别情况的结合也为环境公益诉讼的实践运作带来了不小的挑战,使其不时面临着实践中涌现出的一般诉讼案件不曾有的诸多问题。
  
  首先,环境公共利益问题的科技性带来环境公益诉讼的实践难题,降低了适格机构和组织参与环境公益诉讼的积极性。环境损害具有科技性,涉及损害检测方法学、损害检测标准、损害阀值设定等很多科学技术问题。对于环境污染赔偿诉讼的三个关键法律问题——损害是否发生、损害程度及范围确定、损害因果关系确定,法律在证明责任分配中,将前两个交给原告,第三个交给被告。也就是原告要获得请求的赔偿额,前两个法律问题必须由其通过技术获取的数据来量化确定,而第三个问题法官则可以推定。实际上是,立法通过举证责任倒置这一法律规则设置而将环境污染赔偿诉讼的第三个法律问题在法律之内给解决了,前两个法律问题则留待法律之外的科学技术来解决。对于因自身利益遭受污染损害提起的私益诉讼,因其人身或财产损害通过医疗费用或修理费用即可得到衡量,将前两个法律问题量化确定不难。而对于因生态环境损害提起的公益诉讼,因环境介质及生存其间生物的多样性,要确定损害是否发生、损害达到何种程度及范围,就必须动用大量的资源提供科学技术支撑,因此,生态环境损害检测鉴定费用动辄几十万元的情况十分常见。这就给承担举证责任的原告带来了沉重的财政负担。环境公益诉讼高昂的诉讼成本往往令起诉方望而却步。这不仅导致了当前的环境公益诉讼基本上由民政部登记成立的环保组织独撑天下的局面,而且造成了公益诉讼试点中检察机关集中于针对政府环保部门违法行使职权或者不作为而提起的环境行政公益诉讼、远离针对污染企业承担生态环境损害赔偿和生态修复责任的环境民事公益诉讼的状况。
  
  其次,环境公益诉讼的独特性带来的利益或体制冲突,影响了环境公益诉讼的进展及诉讼目的的实现。利益冲突表现在代表社会公共利益、作为环境民事公益诉讼原告的地方检察院与作为被告的本地产废排放企业某种程度上有着利益上的共赢,因为前者是政府财政盘子的使用者,后者是政府财政盘子的贡献者。体制冲突表现为环保部门管辖的环境损害评估鉴定与司法部及“两高”辖下的司法鉴定是不兼容的两套体制,具有环境损害评估鉴定资格的不一定具有司法鉴定资格,因此在诉讼程序中,环境损害评估鉴定得不到法院认可并不鲜见,这不仅大大增加了当事人的诉讼成本,而且极大影响已启动的环境公益诉讼的进展。
  
  再次,环境公益诉讼的现实格局带来新一轮信息不对称,不利于环境公益诉讼质量和效率的提升。一般而言,政府环保部门与产废排放企业的信息不对称会一直伴随在政府的环境治理过程中,因为作为产废排放亲历者的企业肯定比行使定期或不定期检查职权的环境监管部门拥有多得多的企业环境信息。而环境公益诉讼的现实格局是基本上由民政部登记成立的民间环保组织和检察院共掌天下的局面,这又会带来新一轮信息不对称,无论是民政部登记成立的民间环保组织还是检察院,对地方企业的环境信息了解远不如当地民间环保组织掌握得多。这新一轮信息不对称在一定程度上妨碍了公益诉讼线索的发现和已启动的公益诉讼有效进展。当前线索发现难已成为检察院开展公益诉讼活动的软肋。
  
  以新发展理念完善环境公益诉讼机制
  
  以新发展理念推进环境公益诉讼机制的完善是当下政策的应有之义,也是打破当前环境公益诉讼困境的一把钥匙。
  
  以创新发展破解环境公益诉讼的制度困境。解决环境公益诉讼制度上的问题,首先要打破因循一般诉讼模式的常规思维惯性,要勇于在司法实践中探索创新。环境公益诉讼“谁来提起、怎么提起”的诸多问题有待于创新发展来解决。破解环境公益诉讼的制度困境一定要以创新发展为引领。
  
  以协调发展解决环境公益诉讼的结构性矛盾。环境公益诉讼中,“国”字头民间环保组织及检察院与本地民间环保组织参与不足的结构性失衡,一定要通过协调发展来矫正。国家及地方政府要多给予地方民间环保组织扶持和培训,为其多提供实践平台,条件许可的话,可探索建立环境公益诉讼支持基金,让本地民间环保组织走向环境民事公益诉讼的前台,让“国”字头民间环保组织及检察院出任支持单位担任“导师”角色,这不仅有利于解决环境公益诉讼现实格局中的信息不对称问题,而且有利于地方民间环保组织在实践中锻炼成长,并充分发挥各自特长,形成检察院主导环境行政公益诉讼、“国”字头民间环保组织主导全国性环境民事公益诉讼、地方民间环保组织主导地方性环境民事公益诉讼的均衡格局。
  
  以绿色发展理念弥补环境公益诉讼涉及的制度盲区。环境科技型与诉讼独特性结合一体的环境公益诉讼制度,在我国确立时间并不长,要摸清其中的规律进而进行制度完善尚需时日。环境公益诉讼相关制度滞后于实践以及存在制度盲区,是当下环境公益诉讼机制运行过程中的正常现象。实践中制度适用主体应该以绿色发展理念为指导,以形成绿色友好型制度链为依归,运用法定的自由裁量权对存在的制度盲区进行漏洞填补。对于并不兼容的环境损害评估鉴定和司法鉴定两套机制,应该在绿色发展理念下进行对话衔接,力争形成切合环境公益诉讼实践需要的绿色友好型兼容体制。
  
  以开放发展完善环境公益诉讼相关制度体系。推动环境治理规则与国际接轨,是倒逼我国产业转型升级、迈向国际产业链价值链中高端一项有力举措。建立适应我国东西双向开放、内外联动发展的更高层次开放实践需要的环境公益诉讼机制,就要以开放的心态和思维对滞后于绿色发展实践的现行法律规则进行创新性解释,并积极借鉴国外成功经验健全完善环境公益诉讼相关制度体系。
  
  以共享发展推进环境公益诉讼的制度价值追求。环境公益诉讼制度设计要充分调动政府和社会公共力量两方面资源,秉着人人参与、人人尽力、人人享有的要求,理顺并解决好环境公益诉讼“钱从哪里来,钱到哪里去”,真正让良好生态环境这一最公平的公共产品、最普惠的民生福祉,成为人民生活质量的增长点。
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