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规划和产业引导须纳入法治轨道
来源:学习时报    作者:姚海放    2015-11-30 12:50:04

  党的十八届五中全会公报提出,“构建产业新体系,加快建设制造强国,实施《中国制造2025》,实施工业强基工程,培育一批战略性产业,开展加快发展现代服务业行动”。这是中国经济进入新常态,在国际经济分工合作调整形势下,指导我国进行产业调整的纲领性思路。具体到规划和产业发展领域,亦应遵循全面依法治国基本方略,注重以下几个方面。

  科学决策以提升规划和产业法效力

  规划是为实现某种目标而对未来进行的较为长远的设想和部署,在我国表现为以“国民经济和社会发展规划”为代表的中央和地方综合性规划、以《城乡规划法》为代表的中央和地方各类专项规划等。产业政策广义上等同于经济政策,狭义上仅指产业结构政策,其核心是政府规划、诱导和干预产业形成和发展的经济政策。相较而言,规划较为宏观,内容上包括经济发展和社会治理等诸方面;产业政策集中于经济层面,起到将宏观规划转化为具体经济措施的引导和衔接功能。鉴于国民经济和社会发展规划与各类产业政策有逐渐趋于融合的趋势,即规划目标及实现呈现政策化特征、产业政策为全面规划在具体产业的体现和落实,因而在法的层面可将其并称为规划和产业法,或直接以规划法称谓。

  尽管我国已经完成了十二个五年计划或规划,各种专项规划和产业政策也层出不穷,但在具体实践操作时仍存在规划法偏软而少有法律约束力的问题。要解决此问题,应当从两方面提升对规划法治的认识。

  规划在形式上是具有国家约束力的法律规范性文件。法学界基于法与政策区别等原理,对规划的法律属性产生不同认识。有认为规划是宪法性法律文件的观点,有认为规划有法律约束力但只约束政府,也有认为规划不是法律文件因而没有法律约束力。以“十二五规划纲要”为例,不仅其明确“本规划经过全国人民代表大会审议批准,具有法律效力”,而且在具体章节中明确了规划实施责任、评价考核、监测评估等制度。当然,从对人的效力而言,应当认为规划纲要更多地是向政府提出的要求,而对企业、个人等非政府主体具有政策引导功能。

  规划在实质上是政府引导各方利益主体经协商与博弈过程形成的长远发展战略。与法的制定过程相似,规划与产业政策的制定,必须引入协商与博弈机制。它需要充分考虑中央全面规划和地方具体发展规划之间的协调,平衡产业政策、财政政策、投资政策、收入分配、环境生态政策等方面的关系,确定优先发展、加强巩固和逐步升级或淘汰产业的顺位关系,由政府着眼于长远利益、平衡经济发展与社会治理及环境保护等因素,通盘考虑。只有充分考量和体现各方主体利益、为各方认同并形成共识的规划,才具有真正的执行力和约束力,才能为包括市场主体在内的各方所接受并乐于实施。鉴于此,政府在制定实施规划时,当立基于公共管理者身份,超越自身或部分利益代表之角色,从经济社会发展全局出发科学地确定国家、地方或行业的发展规划。

  厘清政府在规划落实中的角色与责任

  以科学制定规划为前提,尚须在规划落实中强调政府的角色与责任,具体包括:

  强调政府落实规划的法定职责,维护依法通过的规划的法律效力。实践中,政府协调经济社会事务发展必然存在多方考虑,但务必应以尊重依法通过的规划为前提。以往的实践表明,以地方政府为典型,在落实规划和产业政策的具体工作中,容易受到维护稳定、增加财政收入和GDP考核等因素的影响,使依法通过的规划束之高阁而沦为“纸上谈兵”。常见的表现是为某些特定的招商引资而频繁修改规划,或突破财政投资、土地规划或环境能源等政策而放松管制,从而实质上降低了规划的法律拘束力和遵从度。以部门和行业划分的规划和产业政策实施中,也往往出现强调部门或行业利益,忽视相关部门或行业利益、公众或消费者利益的倾向。这实质上是政府及其部门在角色定位上发生了错位或认识偏差。如果一味侧重于经济发展和GDP或政府财政收入的增加,强调本部门或行业的发展,则规划的法律效力自然偏弱。只有政府及其部门都端正在落实规划或产业政策过程中的角色、动机和利益驱动,才能真正增强规划在经济社会发展中的作用。

  完善政府落实规划的责任机制,合理追究各类责任。仅有角色的设定尚不足以完全解决问题,规划目标的落实还须有责任机制的约束。有观点认为,我国规划法治的软弱无力,根源在于缺少一部高立法层级的《规划法》,但笔者认为,更为重要的是要健全落实规划的责任机制。现代社会中政府所承担的责任,既包括了违法行政所产生的法律责任,也包括对公民不尽责等情形下产生的政治责任;政府责任的追究也不能仅局限于传统法律责任认定时按照构成要件方式来判断责任有无或大小,还需要观察政府在履职过程中是否界定职责、是否进行了必要程序、是否存在着实质违法。因此,对政府及其部门以及相关责任人在落实规划方面的追责,需要构建一套合理的问责制度,而不应受行政级别、媒体宣传等外在因素的不当影响。

  政府引导产业转型与退出亦应依法行政

  在落实规划、引导产业转型过程中,于“十三五”规划期间,一项重要的工作是淘汰落后产能,促进产业结构转型和产业升级换代。本质上,这是应对世界经济分工变化和科技发展等变革的必然事物,中国在产业结构转型和产业升级中必然需要对已有的市场主体进行调整。政府在落实产业政策的过程中,作为公共事务管理者和产业发展引导者,应避免采用直接的行政干预手段和直接介入经营方式。例如,某省级人民政府以办公厅名义转发《关于烟花爆竹生产企业整体退出意见》,限定全省现有的75家烟花爆竹生产企业必须在2014年年底前整体退出,被法院宣告行为违法。此例中,政府作为公共事务管理者,如果烟花爆竹生产企业存在安全生产等方面违法情形,自然可按照相关法律进行处罚,直至关闭企业;但如果仅考虑引导产业发展而淘汰落后产能,则不便直接采用行政禁闭的手段。其原因:一方面,行政法要求行政行为符合比例原则的要求,应当审查行政行为的适合性、必要性和相称性,即考察所采取行政措施是否能够达到所宣称的行政目的、是否选择了损害较小的方式达到目标以及采取措施与要实现的目标是否相称。以淘汰落后产能为目标而直接关停烟花爆竹生产企业,在必要性上存有疑问,即没有考虑引导此类企业转产等较小损害方式实现目标。另一方面,就财产权保护的正当程序原理而言,即使需要关停企业,也应当经过协商、听证等程序,允许利益相关方充分表达意见和提出补救措施,乃至提供一定的过渡转型期、进行必要的补偿等。质言之,在全面推进依法治国基本方略的背景下,构建法治政府而要求政府依法行政,乃基本之意。

  “十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段,经济领域的产业调整与升级必将是一项重要的工作。在全面推进依法治国的背景下,在社会治理、经济建设等诸领域,都应当贯彻依法治国方略,这其中,政府率社会之先而依法治理、依法行政,尤为必要。各级政府在制定、实施规划和产业政策时,自然也应当奉行法治,严格将其纳入法治轨道。

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