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专题询问创新人大监督方式
来源:学习时报    作者:钟丽娟    2016-01-22 09:15:31

 

  相对于一般询问的模糊与笼统,专题询问的主题更鲜明、对象更明确、重点更突出,因而更便于实施和操作。专题询问的开展给人大监督注入了新的活力。

  2015年底,十二届全国人大常委会第十八次会议举行联组会议,就国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告进行专题询问。此次专题询问,问答水平之高、触及问题之深,广受各界好评。专题询问,作为人大监督的一种形式创新,也引发更多的关注与思考。

  在我国的法律文本中,询问是人大的法定监督方式,而专题询问则是询问的衍生和发展。新中国成立后,1954宪法规定有质问:“全国人民代表大会代表有权向国务院或者国务院各部、各委员会提出质问,受质问的机关必须负责答复。”1975年宪法取消了有关质问的规定,1978宪法又加以恢复,但将质问改为质询,1982宪法对质询从程序上进一步规范,明确“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间,全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间,有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。”可见,新中国成立之后的历部宪法,从质问到质询,几经修改,未曾出现询问的概念。但我国的宪法性法律,对询问则有明确规定。

  最先对询问作出规定的是1982年全国人大组织法,规定“在全国人民代表大会审议议案的时候,代表可以向有关国家机关提出询问,由有关机关派人在代表小组或者代表团会议上进行说明”。1986年地方组织法修改时,将询问制度引入了地方人大。1987年全国人大常委会议事规则又将询问引入全国人大常委会,并将“询问和质询”单列一章。1989年全国人大议事规则、1992年代表法、1994年预算法也都设置了询问的法律条款。2006年监督法将“询问和质询”作为人大常委会七种监督方式之一,规定“各级人民代表大会常务委员会会议审议议案和有关报告时,本级人民政府或者有关部门、人民法院或者人民检察院应当派有关负责人员到会,听取意见,回答询问”。至此,在法律文本中,询问作为人大及其常委会的一种法定监督方式得以肯定。

  专题询问源于询问,但又在询问基础上有所创新和拓展。专题询问的概念最早出现于2010年3月全国人大常委会的工作报告,当年的工作任务明确提出,要依法开展专题询问和质询,选择代表普遍关心的问题听取国务院有关部门专题汇报,根据有关法律的规定,要请国务院有关部门主要负责同志到会听取意见、回答询问、答复问题。随后,专题询问在人大系统普遍推广。经过五年实践,2015年4月,全国人大常委会办公厅出台了《关于改进完善专题询问工作的若干意见》,为专题询问的规范开展提供了依据和指导。

  自2010年6月十一届全国人大常委会第十五次会议首次开展专题询问以来,全国人大常委会已开展了18次专题询问,其中十一届开展了9次,十二届开展了9次。专题询问已成为人大常委会监督工作的一大重点和亮点。这些专题询问在社会上产生积极反响,取决于诸多因素。一是选题好。专题询问的选题涵盖了落实党中央决策部署、关系国计民生和群众切身利益的重大问题。例如,2014年,全国人大常委会选择深化行政审批制度改革加快政府职能转变、统筹推进城乡社会保障体系建设、推进新农村建设三项重点工作,开展了三次专题询问。2015年,全国人大常委会结合审议全国人大常委会执法检查组关于检查水污染防治法实施情况的报告进行专题询问,并首次对审计发现问题整改情况报告进行专题询问。这些选题,都是事关经济社会发展全局的重大问题、“一府两院”存在的突出问题和群众反映强烈的热点难点问题,针对性、时效性突出,体现了专题询问的“专题”特点。二是质量高。专题询问过程中,问答双方面对面、题对题,问得透彻、答得精彩,其深度与见地,令人印象深刻。双方既有交流也有交锋,在良性互动中促进问题的解决。三是影响大。全国人大常委会开展专题询问以来,专题询问的监督方式很快辐射至地方人大。各地普遍采用广播电视实时报道和网络全程直播方式。这种公开透明的报道,将询问机关和被询问机关一同纳入公众视野,对人大来说,有利于树立人大的权力机关地位,同时也将人大工作置于民众的监督之下。对政府来说,有利于查找问题,促进政府改进工作。对民众来说,有利于保障公民的知情权,也是一次很好的民主法治宣传教育。

  在肯定专题询问效果同时,不容否认,专题询问也存在许多问题有待改进,特别是在地方人大常委会较为普遍。比如,有些人大常委会组成人员知识储备不足,调研功夫不够,或是角色定位不准,导致询问时不敢问、不善问,或是与政府部门提前演练,有走过场之嫌。有的专题询问单纯为了完成任务,针对性、互动性不强。有的专题询问始于问止于答,后续追踪落实不力,导致专题询问的监督实效大打折扣。

  从1982年我国法律明确规定询问制度,至今已有30多年。值得反思的是,作为人大监督的法定方式,询问在我国多部法律中反复规定,为何在实践中极少运用,而专题询问从2010年全国人大常委会开展以来,却能在各级人大如火如荼地展开?究其原因,大致有二。一是得益于中央层面的高度重视。党的十八届三中全会《决定》提出,健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督制度。通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。2014年,中央将改进完善专题询问作为一项重点改革任务,提出了具体要求。这是专题询问成为热门话题的时代背景。二是专题询问的方式更契合我国目前的政治文化。质询尽管在我国法律层级上高于询问,在出台时间上也早于询问,但实践中远未实现常态发展。新中国成立以来,全国人大的质询权只行使过两次,也就是1980年上海宝山建设工程质询案和2000年烟台特大海难事故质询案。相对于质询的严厉,询问作为人大及其常委会了解有关情况的一种手段,只具有解疑释惑性质,其监督形式更为温和。同时,相对于一般询问的模糊与笼统,专题询问的主题更鲜明,对象更明确,重点更突出,因而更便于行使和操作。

  专题询问的开展给人大监督注入了新意和活力,但也有许多方面尚待改进。

  一是专题询问的定位有待进一步明确。专题询问不同于询问,也不同于质询。根据专题询问的实践,专题询问介于询问与质询之间。专题询问是一个完整的权力过程,包括选择议题、制订实施方案、开展调查研究、组织专题询问、跟踪督办落实等环节,其针对性、实效性已远非询问所能涵盖,实践中专题询问的刚性监督实效已经显现。专题询问使人大监督权的落实有了抓手,是一种行之有效的监督方式。但从于法有据的角度讲,专题询问还应在法律中明确定位。

  二是专题询问的程序有待进一步规范。我国法律层面对询问的规定极为粗疏,导致实践中如何开展专题询问缺少具体程序依据。尽管全国人大常委会办公厅出台了《关于改进完善专题询问工作的若干意见》,但法律层面还需进一步明确专题询问的主体、会议形式、内容要求、具体程序、后续监督等,促进专题询问制度化、规范化和常态化。

  三是地方人大常委会组成人员的履职能力需要提高。专题询问若要问出深度,问到要害,问出实效,需要的不仅是责任心,还要有专业性。面对询问对象的专业队伍配备,人大常委会必须有专业人员对接,才能保证询问的质量和权威。2016年是我国县乡人大换届之年,人大应以此为契机,切实加强各级人大及其常委会的组织建设,使国家权力机关组成人员的履职能力真正与国家权力机关的地位与职权相匹配。

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