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推进政党协商应注意的问题
来源:学习时报    作者:黄天柱    2016-01-30 08:41:01

   中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》规范了社会主义协商民主的七种基本形式,政党协商列首位。近日,《关于加强政党协商的实施意见》(下称《实施意见》)经中央同意,由中办印发。《实施意见》对新形势下推进政党协商作出了系统性设计,明确了指导思想和重要意义,规范了内容、形式、程序和保障机制,并就如何加强和完善中国共产党对政党协商的领导提出了要求,为深入推进政党协商提供了重要的制度规范和保障。在当前推进国家治理现代化的背景下,深入推进政党协商实施,要在切实贯彻两个《意见》的同时,重点关注和深入研究实施过程中一些深层性、趋势性问题。

  主体界定须兼顾政治惯例与理论逻辑。由于历史原因,实践中政党协商的参加主体除中共和民主党派外,往往还包括无党派和工商联,这已基本形成一种政治惯例。《实施意见》将这一惯例从制度文本层面明确下来:“无党派人士是政治协商的重要组成部分,参加政党协商”;“工商联是具有统战性的人民团体和商会组织,参加政党协商”。客观看,无党派人士和工商联参加政党协商,有特定的历史源流和背景。就无党派人士而言,从建政之初一直到今天,中共始终有一个定位,即“虽然没有党派组织,但却具有党派性”(周恩来语)。1949年新政协召开时,无党派民主人士就是作为党派单位参加的。在1951年第二次全国统战工作会议的讲话,李维汉提出:只要有民主党派参加的地方,就要想到无党派分子。就工商联而言,其早期与民建在人事和工作方面有较大重合 (合 称 “ 两会”)。1957年至1991年,全国工商联、民建中央合署办公,长达三十余年。目前民建与工商联尽管从大的方面看,都是联系经济界,但两者之间已不是那么密切,人事和工作边界已逐渐清晰,民建作为参政党、工商联作为人民团体的定性也已非常明确。

  加强政党协商与政协协商的程序衔接。现有协商形式中,政党协商和政协协商发育最为成熟,规范化程度也最高,对整个协商民主体系的构建和完善发挥着引领和示范作用。这两种协商都密切关联着作为我国基本政治制度的中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。从制度设计看,两者既有各自的边界和规定性,又相互交融、紧密相连。如何正确把握和处理两者关系,从而使这两种协商有效衔接、高效运转,是实践中必须回答和解决的问题。现实中两者关系面临的主要问题:一是重复协商,即同一个议题分别进入政党协商和政协协商,但协商结果互不相干,从而降低了协商效率,造成了资源浪费;二是替代协商,主要表现为以政协协商替代政党协商,没有充分体现民主党派作为参政党在我国协商民主体系中的地位和作用,也是政治资源的一种浪费。之所以会出现这些问题,除了因为两者的协商主体有交叉外(政党协商的主体也是政协的参加单位),还因为两者的协商内容虽有边界,但也有重合,如有关重要文件、重要法律法规制定修改建议或草案、重要人事建议人选、国民经济和社会发展中长期规划、统一战线和多党合作的重大问题等。针对这部分共同的协商内容,应通过一定的程序设计,解决两种协商的相互衔接问题。

  开发政党协商的监督功能和表达功能。政党协商之所以对整个中国政治体系的完善和政治过程的优化有重要价值,是因为它发挥了一些特定的功能。一是咨政与建言功能。各党派基于界别分工和对特定政策问题的长期关注,在一些政策领域形成了相对优势。此外,立场的超脱性也有利于民主党派摆脱部门利益影响,从更客观的角度发现一些当事人不易发现的问题,提出独到的解决问题的办法。这些特点使政党协商对执政党和政府的科学决策,能起到积极的推动作用。二是监督与平衡功能。党际互相监督,并主要由参政党监督执政党,是新中国成立之

  初保留民主党派一个非常重要的考虑,是具有中国特色的一种政治平衡机制。政党协商的过程,本身就包含着对执政党和政府决策的纠偏防错功能。三是表达与整合功能。各民主党派具有较广泛的代表性,他们有各自特定的联系对象,反映和代表着特定群体的利益。这部分人的利益是社会整体利益的组成部分,通过政党协商将这部分人的利益诉求反映出来,有利于执政党和政府更全面了解社会利益结构,实现全社会利益的最佳整合。从目前情况看,对咨政建言功能给予了充分重视,发挥得也较好一些,但在监督与平衡、表达与整合方面,给予的关注还不够,功能发挥也有较大改进空间。开发监督和表达功能,一个非常重要的途径是逐步提升政党协商的透明度。从监督角度看,公开透明既是监督的条件,其本身就是一种重要的监督;从表达角度看,公开协商过程与结果有助于公众尤其是各党派所联系群众了解民主党派的政策主张及这些政策主张是否体现和表达了自己的愿望和诉求。

  推动政党协商由中高层向基层延伸与辐射。根据两个《意见》规定,现阶段政党协商实施的层级主要是在中高层,即中央、省(自治区、直辖市)、市(地、州、盟)三级。文件没有对县级(县、市、区)及县级以下的政党协商作出规定。这与当前多党合作制度在纵向上的基本格局尤其是民主党派组织建设的现状是相吻合的。但这并不代表政党协商在基层没有实施的空间和可能。事实上,由于各地经济社会发展不平衡及历史因素影响,多党合作在各地呈现出不平衡的发展态势。同样是地级市,一些市的民主党派地方组织比较健全,一些市则可能只有一两个地方组织;在县级,总体上民主党派的地方组织不健全,但也有一些县(市、区)建有3个或3个以上民主党派地方组织(一些地方还推动成立基层委员会,并视同地方组织对待)。基本健全的民主党派地方组织建制是实施政党协商的前提条件。因此,一方面要大力加强民主党派市级组织建设,另一方面要允许有条件的县(市、区)结合实际开展政党协商。

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